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        “三定規定”精確推進中國行政體制改革(2)

        2008年08月17日 12:27 來源:法制日報

          中國政法大學教授馬懷德:“三定規定”有可能上升為法律

          “三定規定”追根溯源

          記者:請介紹一下,國務院出臺“三定規定”的歷史淵源。

          馬懷德:所謂“三定規定”,就是國務院部門主要職責、內設機構和人員編制規定的簡稱,是國務院部門履行職能的重要依據。改革開放以來我們國家進行了五次機構改革:

          1982年,國務院各部門從100個減為61個,編制從5.1萬人減為3萬人。

          1988年,國務院部委由45個減為41個,改革后人員編制減少了9700多人。

          1993年,國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個,人員減少20%。

          1998年,不再保留的部委有15個,新組建4個部委,3個部委更名。改革后除國務院辦公廳外,國務院組成部門由原有的40個減少到29個。

          2003年,設立國資委、銀監會,組建商務部、國家食品藥品監督管理局、安監總局,將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會,國務院組成部門變為28個。

          這五次改革都源于國務院出臺的“三定”方案。每一次機構改革或者體制改革的重點也各有側重,比如1982年的改革,主要是精減機構,解決領導干部的終身制問題;1993年是為了適應十四大關于市場經濟體制完善的要求,將行政部門的體制改革和市場經濟體制建設的過程結合起來。

          本次“三定”的特點是什么

          記者:比較以往的“三定”方案,從內容和形式上有什么不同?

          馬懷德:值得強調的一個問題是,2008年國務院第六次機構改革的“三定”,在用詞上發生了變化,以前都稱為“三定方案”,這次稱為“三定規定”。

          記者:從“方案”到“規定”的用詞變化,體現出了什么樣的變化?或者是否代表著“三定”的一個發展方向?

          馬懷德:從以往中央機構改革的過程上看,每次都強調著力解決部門之間的職權交叉,職責不清,協調不利,以及權責脫節,效率不高,甚至是職能轉變不到位。但是一個很沉痛的教訓就是在機構改革的同時,沒能夠有效的控制精減以后的反彈。機構撤并了,人員精減了,但隨著時間的推移,機構又不斷的增加,人員編制又不斷擴大,最后又回到了機構改革以前甚至超過機構以前的狀態和規模。

          為了強化“三定”的內容,體現其相對剛性特征,國務院在確定“三定”內容時,將“方案”變更為“規定”。這是一種進步,目的是彰顯“三定”的嚴肅性。從名稱上看,以往稱為“三定”方案,本次改革稱為“三定”規定。形式上的差別,說明了“三定”在機構改革中的重要性,是機構改革的中心環節。這種變化也說明,下一步有可能上升為法律法規。

          我國的機構改革經歷了從沒有方案,到有“三定”方案,即定職責、定機構和定編制,再由方案上升為規定。這從形式上標明,方案只是一個內部規定,其強制性不夠,而規定則更能體現其嚴肅性和剛性。

          那么根據中央這種理念的變化,適時制定一部《國務院組織法實施細則》,在每一次的機構改革完畢后,將“三定”調整的內容變成法律法規,以保持機構改革成果的穩定性和持久性。讓機構的數量,編制的數量,乃至職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣將有利于減少和克服機構“精減———膨脹———再精減———再膨脹”的怪圈。

          記者:除了更加嚴肅和剛性以外,還有什么樣的特點?

          馬懷德:本次“三定規定”比較公開。各個部委機構的“三定”方案起草出臺后,國務院的網站都會及時對外公布,也會公開接受各類媒體的采訪和報道。這樣有利于社會公眾對方案的監督。

          從目前各個部委的“三定”方案上看,更加強調了職責的重要性,更加明確了職能調整過程的重要意義。這是與國務院機構改革的意見相一致的。一定程度上改變了以往社會管理與公共管理不分、強調微觀管理的局面。更加強調了宏觀管理和公共服務職能。比如將國家質檢總局原有的名牌推選職能予以剝離。

          國務院內設機構和部委各司局職能對外公布,職能設置更趨合理。

          另外,現在的“三定規定”更加體現了對行政權力的制約機制。內設監督機構相對完善,對執行權的監督更加有效。比如國土部既有內部監督機構,又有外部監督機構。各地的督察局的設立,實質上是對地方政府的監督。

          也體現了執行、監督與決策相分離的原則,即“三分法”得到了很好的體現。政府職能和機構設置向科學化、規范化邁出了一大步。但我們不能畢其功于一役,隨著社會和經濟形式的發展,還應該也必然會再次有所調整。

          記者:你有沒有其他意見和建議?

          馬懷德:遺憾的地方是,雖然從國務院確立“三定規定”,到各部委公布各自的“三定”方案都比較公開透明。但是,各部委的制定過程并不透明,尚需要進一步加強,應該向制定法律法規對外征求意見那樣,將“三定”方案的制定過程,也緊密地和民意相融合。

          撤并改革,并非加減法

          記者:從歷次機構改革上分析,權力的合并,人員的裁剪成為趨勢,您如何理解國務院組成部門的增加和減少?

          馬懷德:此次機構改革不是簡單的加減法,不能僅從數字上認識改革的力度。

          大部制改革最重要的一點是政府部門的相關職能要進行重新的整合,但是這種整合不是簡單意義上的權力搬家。比如,這個部門原來的職能在發改委,現在轉移到商務部,或者是這個部門在國家工商總局轉移到其他部門,而不能轉移的部門,更多的是對這個部門的職能進行重新界定,避免一個部門的職能和其他部門發生沖突和抵觸,發生交叉,發生職責不清的現象。當然更多的是要防止權責的脫節,不能這個部門只有權力,不承擔責任,職能要分得清晰,界限要劃得清楚。

          從宏觀調控部門、行業管理部門、市場監管部門、環境和資源管理部門、社會管理部門以及公共服務,這幾大部門從政府職能出發,都是有必要相對整合的,而且28個部委和十幾個直屬局、辦事機構的一些職能都有交叉。我們不能把28個部委壓縮,而是要整合他們與直屬局之間有交叉和重復的。

          突出責任,強化監督

          記者:“三定規定”明確了各部門職責,有著怎樣的意義?

          馬懷德:明確人民銀行承擔綜合協調并推進金融業改革和發展,研究并協調解決金融運行中的重大問題等責任;明確商務部、工商總局、質檢總局、海關總署等部門加強市場監管的責任;明確公安部負責治安、消防、道路交通安全管理等工作并承擔相應的責任;明確住房和城鄉建設部承擔保障城鎮低收入家庭住房、推進住房制度改革等責任;明確安全生產監管總局承擔安全生產綜合監督管理等責任。此外,還明確了國土資源部、環境保護部、衛生部、林業局等部門加強社會管理和公共服務的責任。明確和強化部門責任,有利于增強政府部門及其工作人員的責任意識和服務意識,提高政府的執行力和公信力,同時也為推行行政問責制、加強責任追究提供了必要的依據。

          記者:在對各部門權力的監督上,您有什么認識?

          馬懷德:一個部門不能沒有監督。監督是通過中紀委駐某個部的紀檢小組負責,現在這種監督當然是要實現對“大部制”的決策和執行兩方面的監督,另外一方面我們也不能忽略互相的監督。就是內部職能機構之間的互相監督,還應該強調行政系統內的層級監督和審計檢察的監督,還要接受人大的監督、政協的監督、人民群眾、新聞媒體的監督。總之,“大部制”改革的目的不是讓權力更大,而是讓權力有機統一,更重要的是要防止權責脫節,使得權力和責任永遠都是處于統一狀態的。

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