清華大學(xué)教授于安：“三定”結(jié)構(gòu)鮮明各環(huán)節(jié)嚴(yán)肅合法

　　“三定規(guī)定”源于憲法

　　記者：請(qǐng)談一下“三定規(guī)定”的具體含義。

　　于安：國務(wù)院部門“三定規(guī)定”是國務(wù)院部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。“三定規(guī)定”是政府部門組建，即大部制改革的步驟之一，是中心環(huán)節(jié)，也是大部制改革的保障。

　　記者：據(jù)您了解，“三定規(guī)定”的法律淵源有哪些？

　　于安：國務(wù)院出臺(tái)“三定規(guī)定”的依據(jù)是憲法和國務(wù)院組織法。根據(jù)憲法第89條第(三)項(xiàng)，即“規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國性的行政工作”；第(四)項(xiàng)，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；第(十七)項(xiàng)，即“審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員”，國務(wù)院有權(quán)確定中央職權(quán)的劃分，審定中央機(jī)關(guān)的編制。

　　因此，出臺(tái)“三定規(guī)定”，是有效的法律行為，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷亍?

　　“三定”出臺(tái)流程嚴(yán)肅合法

　　記者：據(jù)您了解，此次“三定規(guī)定”出臺(tái)、擬定和獲批，是怎樣一個(gè)程序？

　　于安：首先是國務(wù)院根據(jù)中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見和機(jī)構(gòu)改革方案，制定出臺(tái)“三定規(guī)定”，明確“三定規(guī)定”的基本原則和要求。

　　其次，各部委和直屬機(jī)構(gòu)提出本部門的“三定規(guī)定”草案，上報(bào)中央編辦。

　　然后，中央編辦對(duì)“三定”草案進(jìn)行認(rèn)真審核，并廣泛征求意見。據(jù)我了解，這次中央編辦征求意見的范圍一般都在20多個(gè)部門，最多征求了50多個(gè)部門的意見。

　　接下來，形成各部門的“三定”方案，按程序分別報(bào)請(qǐng)國務(wù)院各分管領(lǐng)導(dǎo)同志審核，最后提請(qǐng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過。

　　因此，可以說此次“三定”，從規(guī)定的出臺(tái)到方案的成型，再到方案的審批，各個(gè)環(huán)節(jié)都是嚴(yán)肅和合法的。

　　記者：那么，“三定規(guī)定”的重心是什么呢？

　　于安：從內(nèi)容上講，“三定規(guī)定”就是要確定各部委直屬機(jī)構(gòu)及其各部委直屬機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)和職責(zé)，這其中也包含了國務(wù)院內(nèi)置機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)。然后是確定各機(jī)構(gòu)人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

　　因?yàn)樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)形式處在不斷變化之中，立法也在與時(shí)俱進(jìn)。因此，各部門的權(quán)力也處在不斷變動(dòng)之中。比如在8月1日反壟斷法實(shí)施之前，因?yàn)闆]有這樣的職權(quán)，國務(wù)院的部門設(shè)置上也就沒有這一項(xiàng)。但隨之，就要設(shè)立反壟斷委員會(huì)，然后再細(xì)化到商務(wù)部和工商總局等等。

　　所以，“三定規(guī)定”和方案的核心就是對(duì)職權(quán)的劃分，這也是機(jī)構(gòu)改革所要達(dá)到的目的。

　　權(quán)力分配優(yōu)于以往

　　記者：實(shí)際上，每一次的機(jī)構(gòu)變革，都把職權(quán)的劃分作為重要內(nèi)容來處理。此次的“三定規(guī)定”與以往有什么不同？

　　于安：本次“三定”在權(quán)力分配上也和以往有所區(qū)別。可以說，借這次機(jī)會(huì)，全面進(jìn)行職能調(diào)整確有新意。

　　第一是該拿掉的拿掉。此次改革將微觀管理和事務(wù)性管理從各部門拿掉的頗多。最為明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。再就是國家發(fā)改委的部分職權(quán)，進(jìn)行了下放，使其更加強(qiáng)化了宏觀層面的管理。

　　第二是該增加的增加。比如根據(jù)目前的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，央行為了研究監(jiān)控?zé)徨X等的國際資本流動(dòng)，而設(shè)立了匯率司。再比如，人力資源和社會(huì)保障部，為了突出保護(hù)農(nóng)民工這一特殊利益群體，而增設(shè)了農(nóng)民工工作司等等。

　　第三是該強(qiáng)化的強(qiáng)化。比如環(huán)保總局到環(huán)保部的轉(zhuǎn)變，正說明了這一點(diǎn)。再比如能源管理和住房保障，都體現(xiàn)了強(qiáng)化的原則。

　　確立牽頭協(xié)調(diào)原則

　　記者：細(xì)化各部門權(quán)力分配，是否代表著各部門運(yùn)行過程中不再會(huì)出現(xiàn)職能交叉的現(xiàn)象？

　　于安：正如我上面的分析，此次“三定”的重要內(nèi)容就是理順職責(zé)關(guān)系。這也是“三定”改革的大背景。多年來，政府運(yùn)行中，確實(shí)存在一些職責(zé)交叉問題，影響了政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和行政效能。這次“三定”的一個(gè)突出原則就是，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。比如，本次改革在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動(dòng)保障部的相關(guān)職責(zé)劃入商務(wù)部，由商務(wù)部負(fù)責(zé)牽頭外派勞務(wù)和境外就業(yè)人員的權(quán)益保護(hù)工作；在電影、音像制品、動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面，明確動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責(zé)統(tǒng)一由文化部承擔(dān)，電影管理職責(zé)統(tǒng)一由廣電總局承擔(dān)，音像制品管理職責(zé)統(tǒng)一由新聞出版總署承擔(dān)；在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作，人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作。

　　但是，“一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，說起來容易做起來難。很多事情千頭萬緒，不可能歸一個(gè)部門的時(shí)候怎么辦？這就需要確定牽頭協(xié)調(diào)的機(jī)制。而牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)就是，集中解決和理順在宏觀調(diào)控領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、工業(yè)等行業(yè)管理領(lǐng)域、涉外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域、市場監(jiān)管領(lǐng)域、文化衛(wèi)生等社會(huì)管理領(lǐng)域的職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題。

　　如此以來，很多問題將有解決的出口。比如食品問題，原來會(huì)涉及到農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)督，通過改革，已經(jīng)明確發(fā)生此類問題，由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)，其他有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)。

　　另外，還建立了部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力。比如，明確發(fā)展改革委、財(cái)政部、人民銀行等部門建立健全宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機(jī)制；明確人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等。

　　記者：正如您所分析的那樣，上述機(jī)制將有效地防止多頭管理和扯皮推諉等的職能交叉弊病。但是，這種運(yùn)行方式是否萬無一失呢？

　　于安：人們也應(yīng)該注意到，我國政府部門的設(shè)置是按照等級(jí)制組建的。在這種情況下，牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制在運(yùn)行過程中，有可能失靈。失靈的主要表現(xiàn)是，同級(jí)部門有可能出現(xiàn)推諉和扯皮現(xiàn)象。因此我建議，在本次改革之后的時(shí)間內(nèi)考慮，實(shí)行部委領(lǐng)導(dǎo)參加國務(wù)院常務(wù)會(huì)的機(jī)制，以使得各部委領(lǐng)導(dǎo)享有中央政府的決策參與權(quán)，從而保障在處理事涉多部門的事件時(shí)，能夠平衡各部門意見和建議。

　　所以，我們要用發(fā)展的眼光看待“三定規(guī)定”，看待我們正在建立起來的服務(wù)型政府。