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        專家:涉地瀆職犯罪應(yīng)以土地種類畝數(shù)認(rèn)定損失

        2008年08月22日 09:13 來源:檢察日報(bào) 發(fā)表評論

          實(shí)踐中,造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構(gòu)成玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪。按照目前司法解釋的規(guī)定,專門涉及土地的四個罪名(包括兩個瀆職犯罪罪名)均以占用、毀損土地種類的畝數(shù)為主,以經(jīng)濟(jì)損失的價(jià)值量為輔來定性,而玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪案件的損失均以經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)算,這樣在造成土地毀損時(shí)對犯罪損失的認(rèn)定就出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)。

          根據(jù)我國刑法的規(guī)定,涉及土地的瀆職犯罪有非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪兩個罪名。基層很少發(fā)生此類案件。實(shí)踐中,大量造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構(gòu)成玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪。但是,由于在高檢院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中,玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪的損失均是以經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)算的,致使在土地瀆職犯罪的損失認(rèn)定上出現(xiàn)較大爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)按經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額認(rèn)定,即將土地折算成經(jīng)濟(jì)價(jià)值;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地作為國家嚴(yán)格保護(hù)的不可再生資源,應(yīng)以土地資源量來認(rèn)定損失,即以土地的種類畝數(shù)參照相關(guān)司法解釋來認(rèn)定。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn),現(xiàn)就此討論如下。

          一、按經(jīng)濟(jì)價(jià)值認(rèn)定損失易造成執(zhí)法上的不平衡。玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪是一種結(jié)果犯,即以犯罪結(jié)果的發(fā)生為犯罪成立的必要條件。根據(jù)相關(guān)司法解釋,玩忽職守與濫用職權(quán)犯罪的損害后果,一般以財(cái)產(chǎn)性損失和人身傷亡情況來認(rèn)定。這在一般情況下是可行的。但在涉及土地的違法瀆職案件中,卻不適宜按經(jīng)濟(jì)價(jià)值來計(jì)算和認(rèn)定。《土地管理法》規(guī)定,我國土地分類為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種。不同種類的土地、不同地理位置的土地、不同地區(qū)的土地其價(jià)值是不同的,甚至相差懸殊。如均以經(jīng)濟(jì)價(jià)值來計(jì)算和認(rèn)定損失,勢必導(dǎo)致執(zhí)法上的嚴(yán)重不平衡,甚至導(dǎo)致一些造成農(nóng)用地毀損的玩忽職守和濫用職權(quán)案件,得不到刑事追究。這既不能有效體現(xiàn)法律的公平正義,也不能體現(xiàn)司法對土地的嚴(yán)格保護(hù)。

          二、按經(jīng)濟(jì)價(jià)值來認(rèn)定損失易造成與相關(guān)司法解釋的不協(xié)調(diào)。目前,涉及土地的犯罪有非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪四個罪名。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)和《規(guī)定》中,均是以占用、毀損土地種類的資源量(即畝數(shù))為主,以經(jīng)濟(jì)損失的價(jià)值量為輔規(guī)定的。如《解釋》規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的為“情節(jié)嚴(yán)重”;造成基本農(nóng)田五畝以上,其他耕地十畝以上嚴(yán)重毀壞的為“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失”。如果因玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪案件中沒有土地資源量的規(guī)定,而以經(jīng)濟(jì)損失去認(rèn)定犯罪就會出現(xiàn)損害對象相同、損害后果相同,僅僅由于瀆職行為不同而得不到刑事追究的情況。

          三、按經(jīng)濟(jì)價(jià)值來認(rèn)定損失不利于國家實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。近年來,黨和國家根據(jù)我國人多地少的國情,為保證經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展,實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度,連續(xù)下發(fā)了一系列嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的法規(guī)和政策文件。尤其是在耕地保護(hù)上,國家設(shè)置了兩條“紅線”,即“全國耕地不少于18億畝紅線”和“基本農(nóng)田一經(jīng)劃定即為不可逾越的紅線”。但是,在實(shí)踐中亂占濫用農(nóng)用地等犯罪有“蔓延上升之勢”。其中,以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為借口,以增加財(cái)政收入為動機(jī)的玩忽職守、濫用職權(quán)行為,已成為引發(fā)涉地違法犯罪的主要原因。由于以經(jīng)濟(jì)價(jià)值認(rèn)定損失結(jié)果的執(zhí)法觀念對執(zhí)法實(shí)踐的影響,致使很多造成幾十畝甚至上百畝耕地毀損的案件不能及時(shí)得到刑事追究。這既是一個急迫的現(xiàn)實(shí)法律問題,也是一個如何“對耕地實(shí)行特殊保護(hù)”的政治問題。僅從保護(hù)對象講,國家法律和政策保護(hù)的是土地這一不可再生資源,其具體對象是基本農(nóng)田、耕地及耕地以外的土地,而不是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。為此,在認(rèn)定涉地玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪時(shí),也不應(yīng)該僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如果僅以經(jīng)濟(jì)價(jià)值來認(rèn)定損失結(jié)果,既會導(dǎo)致司法保護(hù)對象錯位,不利于土地這一特殊對象的司法保護(hù),也不利于國家最嚴(yán)格的土地管理制度的貫徹實(shí)行。

          四、涉地玩忽職守、濫用職權(quán)案應(yīng)參照相關(guān)司法解釋規(guī)定的土地種類畝數(shù)來認(rèn)定損失。由于國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)造成土地被占用、毀損的,應(yīng)參照相關(guān)的司法解釋規(guī)定的土地種類畝數(shù)來認(rèn)定損失。那么應(yīng)參照哪些司法解釋規(guī)定和能否將此作為參照呢?筆者認(rèn)為,應(yīng)參照“兩高”關(guān)于非法批準(zhǔn)征用、占用土地案的司法解釋執(zhí)行。理由如下:

          1.非法批準(zhǔn)征用、占用土地案是與玩忽職守、濫用職權(quán)案最相類似的犯罪。在《刑法》直接涉及土地的瀆職犯罪中,僅有非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪兩個罪名。非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪侵害的直接對象是國有土地使用權(quán)出讓的最低價(jià)格,自然可以經(jīng)濟(jì)損失來認(rèn)定,不具有參照價(jià)值。只有非法批準(zhǔn)征用、占用土地案最相類似。

          一是行為類似。玩忽職守、濫用職權(quán)與非法批地都是不正確履行職責(zé)的瀆職行為,非法批地行為僅是特殊的瀆職行為而已。

          二是侵害的客體類似。三種涉地瀆職行為侵害的均是國家土地法規(guī)和管理制度。

          三是犯罪結(jié)果類似。涉地玩忽職守、濫用職權(quán)案與非法批準(zhǔn)征用、占用土地案一樣,瀆職行為的損害后果均是土地資源的流失或毀損。

          四是損失內(nèi)涵類似。《刑法》第三百九十七條的損失要求是“致使國家和人民利益遭受重大損失”,“情節(jié)特別嚴(yán)重的”為從重處罰條件;刑法第四百一十條的損失要求是,非法批準(zhǔn)征用、占用土地“情節(jié)嚴(yán)重”,“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的”為從重處罰條件。損失內(nèi)涵的一致性說明,利益損失不僅僅是經(jīng)濟(jì)損失,還包括土地等特定物及其他非物質(zhì)性損失。

          五是刑罰規(guī)定類似。《刑法》第三百九十七條的玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪與《刑法》第四百一十條的非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪,均規(guī)定了兩個刑度,“重大損失”、“情節(jié)嚴(yán)重”的為三年以下有期徒刑或者拘役;“情節(jié)特別嚴(yán)重”、“遭受特別重大損失”的為三年以上七年以下有期徒刑。如果說徇私舞弊是其主要區(qū)別的話,也僅僅是非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪是以徇私舞弊為成立條件,玩忽職守、濫用職權(quán)罪是以徇私舞弊為從重處罰條件之別。

          2.司法解釋關(guān)于非法批準(zhǔn)征用、占用土地案的土地種類畝數(shù)規(guī)定已是最低標(biāo)準(zhǔn)。《解釋》規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的,非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地三十畝以上的,非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地五十畝以上的,為情節(jié)嚴(yán)重,依照刑法第四百一十條的規(guī)定,以非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪處罰。《規(guī)定》也規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的,非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地三十畝以上的,非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地五十畝以上的,即應(yīng)立案。“兩高”司法解釋的高度一致性,一方面體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)從嚴(yán)保護(hù)耕地、嚴(yán)厲制裁違法行為的執(zhí)法原則,另一方面也充分體現(xiàn)了我國的國情需要。據(jù)2007年12月10日國土資源部新聞發(fā)布顯示:至2006年全國耕地面積已減少到18.27億畝,人均耕地1.39畝。如果加上近年來的土地?fù)p失,可以說18億畝耕地“紅線”已近在咫尺。在當(dāng)前土地不斷減少的緊迫形勢下,執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)趨嚴(yán)。就目前而言,八年以前最高人民法院規(guī)定的定罪標(biāo)準(zhǔn)已與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了距離,定罪畝數(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能再有所增加擴(kuò)大。

          綜上,鑒于涉地瀆職犯罪的嚴(yán)重性和國家土地管理形勢的緊迫性,一方面建議“兩高”盡快就涉地瀆職犯罪的損失認(rèn)定作出明確的司法解釋,一方面司法機(jī)關(guān)應(yīng)以“法與時(shí)轉(zhuǎn)、治與世移”的理念,從國家大局出發(fā),順應(yīng)時(shí)代與形勢的需求,正確地應(yīng)用法律,以實(shí)現(xiàn)司法的政治性、人民性和法律性的有機(jī)統(tǒng)一。

          (作者:鄭廣宇 為河北省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局局長)

        編輯:朱鵬英】
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