姜明安 北京大學法學院教授，北京大學憲法與行政法研究中心主任，中國監(jiān)察學會常務(wù)理事。著有《行政法概論》、《行政訴訟法》等。

　　“不敢”只能治標，“不想”和“不能”卻能治本

　　“陽光法案”的技術(shù)性和理論性問題只有在實踐中才能解決

　　變“不敢腐敗”為“不能腐敗”

　　最近，十一屆全國人大常委會第四次會議審議了刑法修正案(七)草案，強化對貪污賄賂犯罪的刑事制裁，這是非常必要的。但是，從反腐敗的整體戰(zhàn)略來說，制定“陽光法案”——官員家庭財產(chǎn)公開申報法比強化刑事制裁更重要，更必要。

　　中外反腐敗的歷史經(jīng)驗一再證明，治理腐敗必須懲防并舉，且防勝于懲。“懲”主要解決“不敢腐敗”的問題，而“防”(包括教育防腐與制度防腐)主要解決“不想腐敗”和“不能腐敗”的問題。“不敢”只能治標，因為對許多意志薄弱的公職人員來說，即使刑罰再苛嚴，在強大的利益誘惑面前，他們也可能鋌而走險，腐敗仍難以遏制。“不想”和“不能”卻能治本。通過制定“陽光法案”和建立“正當法律程序”制度及廉政法治理念教育制度，則貪欲無存，或貪欲雖存，但欲貪而不能，腐敗得以遏制。正因為如此，十七大報告強調(diào)，今后的反腐敗，要“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”。

　　十七大報告提出的“三注重”，特別是“更加注重制度建設(shè)”，應(yīng)該成為我們現(xiàn)在和今后一個長時期反腐敗建設(shè)的基本指導(dǎo)方針。當前要特別抓緊進行的一項重要工作是制定官員家庭財產(chǎn)公開申報法。

　　立法條件基本具備

　　自從1994年八屆全國人大常委會將官員家庭財產(chǎn)公開申報法列入立法規(guī)劃，到今年整整14年了。在這期間，中辦、國辦1995年曾發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，中紀委、中組部2001曾發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，但這兩個文件離“陽光法案”有距離：它們不是法，也不對公眾公開。

　　有人擔心，我國目前制定“陽光法案”的條件是否成熟。這種擔心是不必要的。今年5月，在新疆阿勒泰地區(qū)，一個位于西北邊疆，經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，推出了一個《關(guān)于縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定(試行)》，這說明中國制定“陽光法案”條件不成熟論難以成立。當然，新疆阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》是否能夠真正有效運作還有待時日考驗。

　　誠然，“陽光法案”的出臺和運作需要一定的技術(shù)手段和理論準備為條件。但是，很多技術(shù)性問題和理論性問題只有在實踐中才能暴露，在實踐中才能解決。目前，我國制定“陽光法案”，建立官員財產(chǎn)公開申報制度的條件應(yīng)該說基本具備了，盡管不是很完備。

　　就技術(shù)手段而言，“陽光法案”的出臺和運作需要解決金融機構(gòu)客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告等一系列技術(shù)性難題；就理論準備而言，需要解決官員申報和公開其本人及其家庭的財產(chǎn)的義務(wù)與保護官員及其家庭成員隱私權(quán)二者的平衡，需要解決保障社會公眾知情權(quán)與保護官員及其家庭成員進行有關(guān)市場交易活動的商業(yè)秘密二者的平衡，還需要解決官員財產(chǎn)申報、公開的范圍，申報、公開的方式和拒絕、拖延申報或做虛假申報的法律責任及追究責任的方式等一系列法律理論和法律制度設(shè)計的難題。

　　兩種因素是阻礙

　　是什么原因阻礙了我們推出真正的“陽光法案”？

　　恐怕主要有兩個方面的因素。其一是對整個官員的家庭財產(chǎn)的基本底數(shù)不清：各級各類官員究竟有多少財產(chǎn)，他們的財產(chǎn)與普通百姓的財產(chǎn)大概呈多大比例等等。其二則是部分官員對“陽光法案”的反對。這些官員有的可能家庭財產(chǎn)較多，盡管財產(chǎn)來源合法，但不愿“露富”；有的則是其家庭財產(chǎn)中有較多，甚至大量來源不明或來源非法的部分。

　　怎樣看待上述兩種因素？第一種因素主要是認識上的問題。我們必須對整個政府官員隊伍有一個正確的認識，他們中的絕大多數(shù)應(yīng)該是清清白白做事的。其中有些官員，特別是沿海發(fā)達地區(qū)的官員，家庭財產(chǎn)比較多，只要其來源合法，人民群眾是完全能夠理解的。至于有一定數(shù)量的官員，其家庭財產(chǎn)中有較多來源不明或來源非法的部分，對之予以公開、查處，不僅不會影響社會穩(wěn)定，反而會有助于增加人民群眾對政府和政府官員整體的信任，有助于加強社會穩(wěn)定。相反，如果對官員家庭財產(chǎn)存在來源不明或來源非法的情況不公開，人們就會私下傳播，私下傳播則可能把問題越傳越大，甚至有人還會無中生有，造謠惑眾。兩者比較，道理自明。

　　至于部分官員通過各種途徑，以各種理由對出臺“陽光法案”的反對，對策應(yīng)該是將反對的理由公開，認真進行分析和答辯。絕不能因擔心拒絕他們的反對可能影響“團結(jié)”而停下反腐敗的腳步，將“陽光法案”的出臺時間無限期地推延下去。