(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

　　關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制

　　——專(zhuān)訪北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授厲以寧

　　中共十七屆三中全會(huì)召開(kāi)在即。一般來(lái)說(shuō)，三中全會(huì)歷來(lái)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革做出重大調(diào)整

　　“十一”長(zhǎng)假之后將召開(kāi)中共十七屆三中全會(huì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的下一個(gè)突破口和路徑，再次引起社會(huì)的關(guān)注和討論。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧提出了自己的看法。9月15日，厲以寧接受了《中國(guó)新聞周刊》的專(zhuān)訪。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限

　　中國(guó)新聞周刊：近10年來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題凸顯，有學(xué)者建議召開(kāi)一次專(zhuān)門(mén)研究農(nóng)村改革的全會(huì)，即將召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)，亦將主題鎖定于此，背后的邏輯何在？

　　厲以寧：改革30周年了，改革初期農(nóng)村的承包制起了很大的作用，但是，它并沒(méi)有觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上有兩個(gè)重要支柱:一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國(guó)有企業(yè)體制；二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個(gè)支柱支撐著整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　實(shí)行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度) ,而沒(méi)有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí),城鄉(xiāng)依舊隔絕,兩種戶籍制度仍然存在。

　　中國(guó)新聞周刊：從2004年到2008年，連續(xù)5年的中央一號(hào)文件都鎖定“三農(nóng)”，出臺(tái)了糧食直補(bǔ)，取消農(nóng)業(yè)稅，建設(shè)新農(nóng)村等舉措，請(qǐng)?jiān)u價(jià)上述措施。

　　厲以寧：這些都是必要的,但是顯然是不夠的。

　　關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制,讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權(quán)利,擁有同等的機(jī)會(huì)，這才是城鄉(xiāng)二元體制改革過(guò)程中要認(rèn)真解決的問(wèn)題。

　　我們可以看到，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政策已經(jīng)實(shí)行3年了，目的也是提高農(nóng)民收入。但是，城鄉(xiāng)二元體制不改革,不僅農(nóng)民收入無(wú)法實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng),城鄉(xiāng)收入差距無(wú)法有較大程度的縮小,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這樣的基層單位由于本身財(cái)力所限,也無(wú)法在社會(huì)主義新農(nóng)村要求的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、村容整潔、環(huán)境保護(hù)等方面有較大的進(jìn)展。

　　讓土地承包的使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來(lái)

　　中國(guó)新聞周刊：關(guān)于“還權(quán)于民”，學(xué)界在本世紀(jì)初“三農(nóng)”問(wèn)題最為嚴(yán)重時(shí)有過(guò)集中討論，簡(jiǎn)單概括為小步、中步和大步。你認(rèn)為多大的步子為好？

　　厲以寧：首先，在現(xiàn)實(shí)情況下,必須慎重對(duì)待農(nóng)村土地承包制。目前取消農(nóng)村土地承包制是不可行的。不僅由于這樣做會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的巨大動(dòng)蕩,影響社會(huì)穩(wěn)定,而且因?yàn)樵谌∠�農(nóng)村土地承包制之后沒(méi)有合適的制度上的可替代物。

　　有一種建議是改行耕地私有化,誰(shuí)承包的土地就改為誰(shuí)對(duì)這塊土地?fù)碛兴�有�?quán)。如果耕地私有化,農(nóng)村社會(huì)會(huì)發(fā)生巨大動(dòng)蕩。比如說(shuō),一些人由于不了解情況而對(duì)政策產(chǎn)生誤解,引發(fā)爭(zhēng)論；又如,耕地的質(zhì)量不同,距離家庭住所遠(yuǎn)近不同,農(nóng)戶之間本來(lái)就有爭(zhēng)執(zhí),但由于大家都沒(méi)有土地所有權(quán),只有使用權(quán),所以盡管爭(zhēng)執(zhí)不停,土地照舊承包使用,一旦把承包土地改為私有土地,爭(zhēng)執(zhí)可能擴(kuò)大,造成社會(huì)不安。

　　再?gòu)慕?jīng)濟(jì)上分析,耕地私有化以后更不容易實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),耕地使用效率不容易提高,因?yàn)橄喈?dāng)多的農(nóng)民會(huì)特別珍視私有的耕地,寧肯守著這一小塊私有耕地而不愿意離開(kāi)它。

　　另一種建議是改行耕地國(guó)有化并在此基礎(chǔ)上實(shí)行永佃制。多年以來(lái)農(nóng)村的耕地實(shí)行的是集體所有制,雖然集體耕地的所有者一直是模糊的，“集體究竟是誰(shuí)”這一點(diǎn)從未明確過(guò),但耕地集體所有已實(shí)行這么多年了,一旦改為耕地國(guó)有,同樣會(huì)導(dǎo)致不少人對(duì)此不理解,甚至?xí)�激化農(nóng)民同政府的矛盾。

　　至于永佃制,也會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題。永佃制將被解釋為世代傳襲租佃,這也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一種障礙。此外,永佃制之下農(nóng)民中有些人仍然會(huì)寧肯守著這一小塊永佃田而不愿意離開(kāi)它外出。假定只實(shí)行耕地國(guó)有化,不實(shí)行永佃制,那么問(wèn)題會(huì)更多,因?yàn)槎嗄陙?lái)的實(shí)踐已經(jīng)充分說(shuō)明,除非在地廣人稀的農(nóng)業(yè)地區(qū)，例如黑龍江農(nóng)墾區(qū),否則國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的效率未必高于家庭承包制。

　　中國(guó)新聞周刊：你認(rèn)為可行的做法是什么？

　　厲以寧：目前可行的做法是:堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

　　也就是說(shuō),目前可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下,農(nóng)民根據(jù)自愿原則,實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式,促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　有的地區(qū)還試行“土地銀行”經(jīng)營(yíng)方式,即外出務(wù)工的農(nóng)民或家中缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶把所承包土地存入農(nóng)村信用社,按年取得利息。

　　總之,只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來(lái),農(nóng)村土地承包制的局限性就可以大大減少,城鎮(zhèn)化的速度也可以加快。

　　隨著城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大,二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度,這樣,城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

　　在這一過(guò)程中,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民的收入也將明顯地增加,因?yàn)樗麄兂�了勞�?dòng)收入之外,還能得到“財(cái)產(chǎn)性收入”,如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地使用權(quán)入股后的紅利收入等。

　　宅基地的制度設(shè)計(jì)：置換與抵押

　　中國(guó)新聞周刊：宅基地問(wèn)題似乎更為復(fù)雜，亟需出臺(tái)明確政策。

　　厲以寧：在推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革時(shí),怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地? 曾經(jīng)有過(guò)一種設(shè)想,并且已在某些縣市試行——即通過(guò)政府對(duì)宅基地的征用,實(shí)行宅基地國(guó)有化,而農(nóng)民則得到一定的補(bǔ)償。

　　實(shí)踐表明,這種做法會(huì)留下一些后遺癥,而且農(nóng)民對(duì)此也不滿意。

　　主要問(wèn)題是:在現(xiàn)行法律之下,把集體所有的農(nóng)村宅基地收歸國(guó)有,缺少法律依據(jù),而且給農(nóng)民的補(bǔ)償通常較少。

　　此外,失去宅基地的農(nóng)民還會(huì)以宅基地被政府征用為理由,再申請(qǐng)宅基地。

　　對(duì)于宅基地，大體上有以下三種設(shè)想:

　　第一，宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。這種方式看起來(lái)比較簡(jiǎn)便易行。但問(wèn)題在于：如果宅基地上已蓋房屋,那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段時(shí)間后,外出務(wù)工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了,他們?cè)谀睦锇布覘��? 是不是又要向村里申請(qǐng)宅基地,再建房屋?

　　第二，宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人,或出售給企事業(yè)單位，得到一筆錢(qián),用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡(jiǎn)便,而且不會(huì)發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請(qǐng)宅基地的問(wèn)題。但在現(xiàn)行法律之下,出售宅基地是有障礙的,因?yàn)檎�基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地,集體所有,不準(zhǔn)轉(zhuǎn)賣(mài)。

　　第三則是宅基地的置換，是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下,進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶籍,并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財(cái)力許可,還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。單純以城市低保待遇來(lái)置換農(nóng)民宅基地和上面所蓋的房屋,是不足以補(bǔ)償農(nóng)民的損失的。

　　這樣,農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式在實(shí)行時(shí)盡管程序和手續(xù)要復(fù)雜一些,但將來(lái)的糾紛和麻煩也會(huì)減少許多。

　　如果以后農(nóng)民愿意回鄉(xiāng)居住,或者回鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)店鋪、作坊,因?yàn)樗麄兊恼�基地已�?jīng)進(jìn)行了置換,并且在城鎮(zhèn)中得到了面積相當(dāng)?shù)囊惶坠�寓住房作為補(bǔ)償,所以不能再以無(wú)房可住為理由向村里申請(qǐng)宅基地。

　　宅基地的置換，未嘗不是上述三種處理農(nóng)民宅基地的方式中的最佳選擇。

　　中國(guó)新聞周刊：具體到宅基地的抵押，究竟有什么制度設(shè)計(jì)？

　　厲以寧：先說(shuō)第一種情況，外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，他們的承包地和宅基地抵押出去,不等于流轉(zhuǎn),因?yàn)樵诘盅褐�后仍歸原來(lái)的使用者使用,而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間作出選擇。

　　主要的問(wèn)題是:農(nóng)民如果選擇抵押的話,那么抵押給什么人？如果抵押給其他農(nóng)民(本村的或外村的) ,可能引起較多的糾紛,甚至成為變相的私人高利貸,而且一旦到期無(wú)法贖回,又會(huì)成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè),也會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似的情況。

　　因此,較好的做法是:組建“土地銀行”之類(lèi)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營(yíng)農(nóng)民承包地和宅基地的抵押業(yè)務(wù)。

　　第二種情況是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民的承包地和宅基地的抵押?jiǎn)栴}，這同樣涉及抵押給農(nóng)村中的私人或企業(yè)還是抵押給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的選擇。

　　最不可取的做法是抵押給本村或外村的農(nóng)民,一旦抵押后還不清貸款,耕地或宅基地(包括上面的房屋) 歸了別人,他怎么生活? 連住所都沒(méi)有了,該怎么辦?

　　所以較好的做法仍是由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從事土地抵押業(yè)務(wù),以避免私人之間發(fā)生糾紛或出現(xiàn)變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。

　　中國(guó)新聞周刊：讓抵押浮上水面，最迫切的原因是什么？

　　厲以寧：以準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來(lái)說(shuō),如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋) 抵押出去而得到一筆資金,可以用于在城鎮(zhèn)中購(gòu)買(mǎi)或租到房屋,也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營(yíng)店鋪或手工作坊的資本,然后陸續(xù)償還貸款。這樣,他今后的工作和生活就有保證了。

　　以繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來(lái)說(shuō),如果他有可能把承包的土地或宅基地抵押出去而得一筆資金,用于添置農(nóng)業(yè)機(jī)械或農(nóng)用汽車(chē),也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚,或興建較大的養(yǎng)豬圈、牛棚,以增加收入,然后陸續(xù)償還貸款,這樣,他今后的工作條件和生活狀況也會(huì)大大改善。

　　中國(guó)新聞周刊：今年夏天啟動(dòng)的林權(quán)改革，明確賦予了承包人以抵押權(quán)。

　　厲以寧：對(duì)。給了抵押權(quán)，是了不得的事情。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的做法。

　　為了使農(nóng)民的土地抵押業(yè)務(wù)能夠順利開(kāi)展,農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。特別是把承包地或宅基地抵押出去的農(nóng)民,如果遭遇到重大自然災(zāi)害,損失慘重,收入銳減,如何償還貸款?

　　擴(kuò)大內(nèi)需是面臨的大問(wèn)題

　　中國(guó)新聞周刊：在新一輪農(nóng)村土地改革中，還要解決什么問(wèn)題？

　　厲以寧：社會(huì)保障尚需完善。承包土地和宅基地實(shí)際上包含了社會(huì)最低生活保障的內(nèi)容,目前還不可能實(shí)行城鄉(xiāng)一樣的社會(huì)最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民使用承包地、宅基地的事實(shí)應(yīng)考慮在內(nèi),同時(shí)還要考慮到城鄉(xiāng)生活費(fèi)的差異。

　　中國(guó)新聞周刊：可行的做法是什么？

　　厲以寧：在一個(gè)省、市、自治區(qū)范圍內(nèi),可以把農(nóng)村人均最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)作為基數(shù),城市最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)向上浮動(dòng)一定百分比。由于各個(gè)地區(qū)生活費(fèi)差異的存在,無(wú)論城市還是農(nóng)村的人均最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)都不宜全國(guó)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。也可以全國(guó)制定一個(gè)社會(huì)最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為參照數(shù),各省、市、自治區(qū)按城鄉(xiāng)差別在這個(gè)參照數(shù)的基礎(chǔ)上做一些調(diào)整。

　　農(nóng)民如果遷居城鎮(zhèn),并放棄了承包地、宅基地之后,低收入家庭都應(yīng)享受城市最低生活保障。如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工但并未放棄承包地、宅基地的,則不享受城市最低生活保障。

　　而且,只要城市務(wù)工收入高于農(nóng)村最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)的,也不在農(nóng)村最低生活保障費(fèi)發(fā)放范圍之內(nèi)。

　　中國(guó)新聞周刊：這是終極的社保方案嗎？

　　厲以寧：當(dāng)然不是。我們會(huì)逐步向城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)靠攏。社會(huì)最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)，也將隨著職工平均工資和農(nóng)民平均收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。

　　中國(guó)新聞周刊：你認(rèn)為這些舉措實(shí)施后，會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)層面帶來(lái)什么變化？

　　厲以寧：隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換工作的展開(kāi),以及宅基地抵押?jiǎn)栴}的解決,我相信農(nóng)業(yè)會(huì)有大發(fā)展,農(nóng)民收入會(huì)增長(zhǎng),城鎮(zhèn)化速度也會(huì)加快。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍是以投資帶動(dòng)為主。消費(fèi),尤其是民間消費(fèi),雖然近年來(lái)有所增加,但與投資帶動(dòng)相比,依舊居于次位。擴(kuò)大內(nèi)需是我們面臨的大問(wèn)題。如何擴(kuò)大內(nèi)需? 我認(rèn)為關(guān)鍵是迅速提高農(nóng)民的收入。

　　如果城鄉(xiāng)二元體制改革將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化,以及由于社會(huì)最低生活保障制度基本建立而導(dǎo)致社會(huì)低收入家庭后顧之憂的逐漸消除,必定會(huì)引起內(nèi)需的大突破。 (楊中旭）