6如何維護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)、實現(xiàn)土地資源的有效利用?
現(xiàn)在全社會都在關(guān)心農(nóng)村土地制度改革。過去我談的不少改革急迫性的話,現(xiàn)在大家都熱起來,我倒以為要冷靜一些。改革要搞,但要守住幾個原則。第一,要講公正,不要把改革變成少數(shù)人侵害農(nóng)民長遠利益的機會;第二,要講效率,不要在微觀機制上降低土地資源的配置效率;第三,要講國家糧食安全,要守住18億畝耕地的紅線。
現(xiàn)行征地補償辦法雖然有了很大改進,但仍有不合理性。現(xiàn)行規(guī)定講失地農(nóng)民生活水平不降低,但沒有考慮獲得這個生活水平的成本。如果一個東北農(nóng)民擁有50畝地,他需要每年勞動40天,獲得2萬元收入;如果失去土地,他可能需要勞動300天才獲得2萬元收入。雖然生活水平?jīng)]有降低,但為維持這個生活的成本大大增加了。所以,農(nóng)民有可能對現(xiàn)行法規(guī)下的補償標準難以接受。
概括地說,現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地的法規(guī)有這樣的特點:從法規(guī)的抽象意義上看,農(nóng)民擁有強度很高的土地財產(chǎn)權(quán),但從實際經(jīng)濟關(guān)系看,地方政府和村集體卻有強度很高的土地控制權(quán)。正是由于這個特點,地方政府的實際權(quán)力被放大了。
從制度上解決土地問題(不論是城市土地還是農(nóng)村土地)的總的思路應(yīng)該是“放開產(chǎn)權(quán),管住規(guī)劃”。這一思路的具體內(nèi)容如下:第一,改變土地權(quán)利結(jié)構(gòu),確立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度,讓農(nóng)民擁有充分的耕地財產(chǎn)權(quán)。第二,要放棄“國家建設(shè)”這類法律用語,用更明確的“公益事業(yè)用地”和“商業(yè)用地”術(shù)語。第三,確定國家和省級政府之間的土地規(guī)劃分工,中央管規(guī)模,省政府管到地塊。實行土地規(guī)劃法制化。第四,對于非農(nóng)建設(shè)規(guī)劃區(qū)(包括開發(fā)區(qū))用土地交易制度替代土地征收制度;用討價還價辦法替代補償辦法。第五,對于公益事業(yè)用地,嚴格按照公益事業(yè)項目列舉目錄界定用地范圍。第六,要允許農(nóng)村宅基地自由交易。第七,可以建立土地交易收入調(diào)節(jié)稅,但不再允許各級政府搞土地財政。調(diào)節(jié)稅的收入用來建立土地整治基金和公益用地征用補償基金。
7如何搞活農(nóng)村資本市場、發(fā)展農(nóng)村金融?
我國農(nóng)村資本市場是一個特殊問題。總體上說,我國還是一個小農(nóng)經(jīng)濟國家,不同的地方在我國農(nóng)業(yè)服務(wù)環(huán)節(jié)已經(jīng)實現(xiàn)了較高程度的專業(yè)化。經(jīng)營規(guī)模很小的農(nóng)戶很難在資本市場上實現(xiàn)直接融資,這決定了農(nóng)民資本積累主要是三個渠道,一是自己積累資本,二是通過農(nóng)村金融組織實現(xiàn)間接融資,三是政府投入。通過這些渠道,可以加快農(nóng)村資本集中的速度,滿足農(nóng)民對資本的需求。所以,廣義地說,農(nóng)村資本市場問題包括了政府投資、金融機構(gòu)融資和農(nóng)民自身資本積累諸多方面。
近兩年,我國農(nóng)村金融政策調(diào)整力度比較大。2007年銀監(jiān)會為落實上年關(guān)于農(nóng)村金融改革的意見,頒布了6項文件,這些文件對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社的設(shè)立與退出、組織機構(gòu)、公司治理及經(jīng)營行為作出了規(guī)范。另據(jù)了解,有關(guān)部門正在制定《民間借貸條例》,意在規(guī)范民間借貸行為。這些金融政策的實際效果怎樣,還有待觀察。
8如何合理建設(shè)農(nóng)村居民點、節(jié)約土地資源?
我心目中的中國新農(nóng)村,是農(nóng)民人數(shù)大規(guī)模減少并實現(xiàn)充分就業(yè)的農(nóng)村;又是充滿競爭活力、市場發(fā)育成熟的農(nóng)村;也是農(nóng)村社區(qū)事務(wù)由農(nóng)民民主協(xié)商解決、農(nóng)民保持相對保守的文化傳統(tǒng)的農(nóng)村;更是農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境融入優(yōu)美田園風光的農(nóng)村。
我從多方面算過賬,現(xiàn)在的土地制度所導致的浪費十分巨大。我們看到的情況是,一方面農(nóng)村常住人口在減少,另一方面是農(nóng)村的住房在增加。每4年新增加的鋼筋混凝土房子,可供1億人口居住(每戶60平米計)。這種矛盾的后果是我國農(nóng)村有大約25%的住房常年沒有人居住,其資源價值約2萬億元人民幣(每平米按260元計算)。如果這些資源的交易進一步市場化,資源的價值還可以增加。
9如何完善鄉(xiāng)村社會治理、實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定?
總體上看,我國在農(nóng)村推行的村民自治的意義是明顯的,今后還要堅持。需要強調(diào)的是:
第一,要在村一級實行“政企分開”。要大大縮小農(nóng)村干部的權(quán)力,使農(nóng)村干部的權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。
第二,要認識到我國會緩慢發(fā)生村一級社區(qū)逐步衰落的過程,這樣一來,村級自治將逐步失去意義。所以,要適時地將自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。
第三,要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織,如文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、志愿者服務(wù)組織等,在條件適當?shù)臅r候恢復農(nóng)會。
第四,實行財政改革,允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付)來確定自己的機構(gòu)和人員編制,堅決堵死赤字財政的發(fā)生。
10如何提高國家的“支農(nóng)”效率?
目前國家對農(nóng)村的投入到底有多少項目,資金規(guī)模究竟有多大,恐怕沒有誰能說清楚。沒有一個部門對這方面的信息做統(tǒng)一的整理和披露。從我們所掌握的不完全資料看,目前,僅中央政府副部級以上的機構(gòu)就有28家負責數(shù)量不等的支農(nóng)建設(shè)“工程”、“計劃”或“項目”,項目總數(shù)在110項左右。幾乎每一個部門的每一個項目都是經(jīng)過努力以后最終在國家財政部那里“立項”的。
這些項目又按照行政隸屬系統(tǒng)分割成更小的項目,由各省負責落實。所以,這些項目之下的最終“子項目”少說也在數(shù)千以上。無論財政部還是各有關(guān)職能部委,都很難按照嚴格的工程項目管理辦法去監(jiān)督實施,也就是說,這些項目不可能按照前述構(gòu)成支農(nóng)投入機制的各個環(huán)節(jié)嚴格地加以控制實施。
資金使用在中央層面上的一些問題也明顯存在。例如,農(nóng)村批發(fā)市場建設(shè),商務(wù)部在抓,農(nóng)業(yè)部也在抓;農(nóng)村市場信息平臺建設(shè)也是這樣。在農(nóng)村文化事業(yè)方面,差不多10項左右的“工程”,內(nèi)容差別不是很大,但卻分割在若干不同的部門門下。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作除衛(wèi)生部在抓之外,國家計生委、民政部和勞動和社會保障部也有所涉及。至于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè),不僅農(nóng)業(yè)部參與,還有財政部、國家發(fā)改委等部門也主持了一些建設(shè)項目。
這方面的改革,國家已經(jīng)在試點,今后如何做好這件事情,很不容易。
11如何發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)?
我國政府近幾年在這方面已經(jīng)做了不少工作。2007年,中央決定在全國范圍實行農(nóng)民最低生活保障制度,2千多萬貧困農(nóng)民被納入了低保范圍。國家還對農(nóng)村計劃生育家庭給予了生活補助,一定程度上解除了農(nóng)村少子女老人的后顧之憂。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還開展了農(nóng)村社會化養(yǎng)老工作,農(nóng)村老人到一定年齡之后可以領(lǐng)到養(yǎng)老金。
全國范圍的農(nóng)村社會化養(yǎng)老將逐步由發(fā)達地區(qū)推向其他地區(qū)、由富裕農(nóng)民推向全體農(nóng)民,農(nóng)民最終告別家庭養(yǎng)老方式不會是太久遠的事情。政府對農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)加大了投入力度,農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度在全國推開。
12農(nóng)業(yè)經(jīng)濟如何適應(yīng)對外開放的要求?
這個問題將來會越來越重要。從長遠看,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟要開放,農(nóng)產(chǎn)品加工流通行業(yè)也要開放。世界土地資源分布不均,有的國家人少地多、技術(shù)落后,這給中國農(nóng)民提供了出國經(jīng)營農(nóng)業(yè)的可能。但是,我們的難處在于國際政治的制約,這決定了我們不可以有太浪漫的想法。制度是慢變量,國際政治尤其是慢變量,而吃飯問題是快變量,我們?nèi)绻寺拇_有一定的風險,所以要慎重。希望政府審時度勢,把這個問題處理好。
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