俗話(huà)說(shuō)，“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”。近年來(lái)職務(wù)犯罪中處級(jí)干部所占的比例居高不下，以及一些人辦事和送禮時(shí)習(xí)慣找處長(zhǎng)的現(xiàn)象，讓我們有必要重新認(rèn)識(shí)和正視“處長(zhǎng)現(xiàn)象”。

　　“處長(zhǎng)現(xiàn)象”與權(quán)力尋租、權(quán)力失控

　　近年來(lái)，涉及處級(jí)干部的案件，屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。

　　2004年11月4日,中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部發(fā)審委工作處副處長(zhǎng)王小石因?yàn)?“出售”證監(jiān)會(huì)發(fā)審委委員名單被捕,引起人們對(duì)部委要害部門(mén)主管干部的監(jiān)管工作的關(guān)注。

　　而2005年7月13日,蘭州市中級(jí)人民法院公開(kāi)審理原甘肅省電業(yè)局財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)顧慧娟涉嫌貪污、受賄、挪用公款一案更是創(chuàng)下了甘肅“貪官之最”。檢察機(jī)關(guān)指控，顧慧娟在任職期內(nèi),貪污、挪用公款、受賄等金額高達(dá)2300萬(wàn)元,僅涉嫌貪污金額就高達(dá)1700萬(wàn)元。

　　據(jù)最高人民檢察院公布，自2003年元旦至2007年3月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)以瀆職侵權(quán)立案查辦縣處級(jí)干部1285人，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部瀆職侵權(quán)犯罪逐年上升。

　　細(xì)心的人不難從中發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，這些在行政序列中較低級(jí)別的官員手中掌握的權(quán)力卻不能小看,一旦案發(fā),動(dòng)輒百萬(wàn)，甚至千萬(wàn)。

　　重點(diǎn)要“經(jīng)營(yíng)”好處長(zhǎng)？

　　全國(guó)政協(xié)委員、重慶力帆集團(tuán)董事長(zhǎng)尹明善曾說(shuō)：“中國(guó)嚴(yán)格意義上是‘處長(zhǎng)治國(guó)’，投資環(huán)境的主要癥結(jié)在處級(jí)及其以下。99%的企業(yè)家都要和具體的辦事人員打交道，各處處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)直到科員，這部分人的工作作風(fēng)形成了具體的投資環(huán)境。”

　　“處長(zhǎng)現(xiàn)象”表現(xiàn)在地方的投資軟環(huán)境上，往往是上下兩頭熱、中間冷，許多政府定了的事，到了政府部門(mén)的業(yè)務(wù)處室這一層，就打了折扣，落實(shí)不了，更有甚者不給好處不辦事。

　　“要想經(jīng)營(yíng)好企業(yè)，首先要‘經(jīng)營(yíng)’好政府官員。‘經(jīng)營(yíng)’官員，重點(diǎn)要‘經(jīng)營(yíng)’好處長(zhǎng)。”一位商界人士透露如此“秘訣”。現(xiàn)在辦事不怕上面沒(méi)政策，就怕和具體職能部門(mén)打交道，個(gè)別職能部門(mén)“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難聽(tīng)、事難辦”。許多明明按規(guī)定可以批準(zhǔn)或辦理的事，偏偏給你拖著不辦。有些事手續(xù)繁多，需要政府職能部門(mén)的處長(zhǎng)點(diǎn)頭。個(gè)別處長(zhǎng)的“需要”務(wù)必仔細(xì)研究，吃、喝、玩、樂(lè)都得琢磨出門(mén)道，逐一“公關(guān)”滿(mǎn)足才行。

　　“有些部門(mén)的處長(zhǎng)的權(quán)力很大的,我們每年節(jié)假日上北京送禮請(qǐng)客,主要是和各部委的處長(zhǎng)們打交道。尤其是一些關(guān)鍵部委要害部門(mén)的處長(zhǎng)權(quán)力非常大。”某地方招商局領(lǐng)導(dǎo)如是說(shuō)。

　　毋庸諱言，這種扭曲的“處長(zhǎng)現(xiàn)象”在一些地方確實(shí)存在。不僅存在于省級(jí)政府機(jī)關(guān)中，也存在于中央政府的部委機(jī)關(guān)中。不僅僅是在涉及經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)存在，在其他領(lǐng)域事務(wù)的處理中也存在。這些人雖然是干部隊(duì)伍中的極少數(shù)，但造成的惡劣影響卻不容忽視。

　　“處長(zhǎng)現(xiàn)象”溯源：處長(zhǎng)何以有大權(quán)力？

　　這種扭曲的“處長(zhǎng)現(xiàn)象”，是指處于政策執(zhí)行第一線(xiàn)的處級(jí)干部們?cè)趫?zhí)行政策時(shí)濫用權(quán)力和以權(quán)謀私的現(xiàn)象。

　　沒(méi)有好處不辦事，或推諉扯皮，或敷衍塞責(zé)或公權(quán)私化，甚至非法受賄，都是“處長(zhǎng)現(xiàn)象”的典型表現(xiàn)，實(shí)質(zhì)則是國(guó)家權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化和部門(mén)利益?zhèn)�人化。

　　專(zhuān)家指出，一般而言，處長(zhǎng)作為部委和廳局相對(duì)較低級(jí)別官員，并不具有決策權(quán)。他們只是決策后的具體執(zhí)行者。處級(jí)作為部委和地方行政部門(mén)最基本的工作單位,處長(zhǎng)名義上沒(méi)有實(shí)際的權(quán)力,簽字決策權(quán)在司局長(zhǎng)甚至副部長(zhǎng)、部長(zhǎng)手里。但處長(zhǎng)作為具體負(fù)責(zé)執(zhí)行的官員,拿出的意見(jiàn)常常最有分量。“處長(zhǎng)的權(quán)力之所以‘變大’,根本原因在于他們手中的權(quán)力發(fā)生了變異。”

　　對(duì)于地方行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，處級(jí)是該機(jī)關(guān)行使相應(yīng)行政權(quán)力的前端，或者說(shuō)是行政權(quán)力鏈條的最后一個(gè)主要環(huán)節(jié)，如果權(quán)力配置不合理、缺乏制約，必然容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。

　　“處長(zhǎng)現(xiàn)象”也在一定程度上折射出體制上的漏洞。一些部門(mén)的“權(quán)力”很大，但實(shí)際上卻分解、掌握在幾個(gè)關(guān)鍵處室中，具體權(quán)力又落到了幾個(gè)人手里，一個(gè)處長(zhǎng)的一句話(huà)就可能涉及成千上萬(wàn)的資金、項(xiàng)目。一般情況下,如果沒(méi)有大的問(wèn)題,他們的意見(jiàn)就基本會(huì)被采納。權(quán)力就在這個(gè)過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)了。一個(gè)處長(zhǎng)可以批上千萬(wàn)的資金，是否應(yīng)該考量財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部審計(jì)等等方面是否存在很大的漏洞，應(yīng)該從體制上防微杜漸，避免這種事情的發(fā)生。

　　據(jù)專(zhuān)家分析，處長(zhǎng)們精通政策，長(zhǎng)期基層干上來(lái)的，又不大挪動(dòng)。有時(shí)候一把手走馬燈似的換個(gè)不停，但是他們卻變動(dòng)不大。一個(gè)位子上坐長(zhǎng)了，門(mén)道也就多了。政策不透明，缺乏對(duì)決策過(guò)程的監(jiān)督，是造成某些處長(zhǎng)成為實(shí)權(quán)派的另一原因。

　　目前的“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”、“官大不如管大”的制度安排，讓“現(xiàn)管們”手中的自由裁量權(quán)過(guò)大。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)于宏觀的指示，政策的模糊性和解釋的可篩選性，行政審批的非標(biāo)準(zhǔn)化或標(biāo)準(zhǔn)要求不高，以及行政審批和答復(fù)的無(wú)時(shí)間限制，等等，給處長(zhǎng)們留下了很大的自由裁量空間，而“欺上瞞下”的技巧更使他們“游刃有余”、“取財(cái)有道”。

　　所謂“欺上”，表現(xiàn)為通過(guò)篩選、截留信息，以求得領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其“工作方式”的理解。所謂“瞞下”，就是把自己的某些想法揉進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)的意圖中，揉進(jìn)政策解釋中，并通過(guò)這種方式來(lái)達(dá)到謀取私利的目的。其結(jié)果是攪亂了資源配置的規(guī)則和秩序，使資源配置的最優(yōu)化扭曲為處長(zhǎng)們的個(gè)人利益最大化和某些相關(guān)利益主體的利益最大化。

　　為“處長(zhǎng)現(xiàn)象”把脈開(kāi)藥方

　　如何客觀而理性地看待“處長(zhǎng)”現(xiàn)象？專(zhuān)家指出，“處長(zhǎng)現(xiàn)象”也可以說(shuō)是一種官場(chǎng)現(xiàn)象，主要危害表現(xiàn)在對(duì)個(gè)體的危害，對(duì)組織的危害，對(duì)公共權(quán)力的侵害和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干擾：處級(jí)官員一般都是作為未來(lái)的管理資源被儲(chǔ)備和鍛煉的，一旦出現(xiàn)個(gè)人問(wèn)題，會(huì)造成資源的斷層；“處長(zhǎng)現(xiàn)象”中的處長(zhǎng)審批、處長(zhǎng)牽線(xiàn)、處長(zhǎng)操辦完全破壞了正常的行政程序，使許多公共事務(wù)的處理夾雜了人情的因素，感情的因素，公平性和公正性不能得到保證；造成決策中的“梗阻”現(xiàn)象發(fā)生，增加了行政成本，影響了行政效率；“處長(zhǎng)現(xiàn)象”也對(duì)政府執(zhí)行力提出了挑戰(zhàn)，使政府公信力下降。

　　應(yīng)對(duì)“處長(zhǎng)現(xiàn)象”，要把脈，更要開(kāi)藥方。

　　應(yīng)該看到，“處長(zhǎng)現(xiàn)象”在本質(zhì)上，是一個(gè)如何制約政府權(quán)力的問(wèn)題，不僅涉及政策執(zhí)行人的觀念和個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題，而且涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)、制度安排和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面的問(wèn)題。另外，由于改革開(kāi)放以后社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的深刻變化，在有些部門(mén)或機(jī)關(guān)中也逐漸出現(xiàn)國(guó)家權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化和部門(mén)利益?zhèn)�人化。

　　專(zhuān)家深刻地指出，“處長(zhǎng)現(xiàn)象”涉及到行政體制改革方面的許多根本性的問(wèn)題，因此必須將其當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)的工程來(lái)對(duì)待。要克服“處長(zhǎng)現(xiàn)象”的消極面，關(guān)鍵是通過(guò)最大限度地降低自由裁量權(quán)來(lái)切斷“公權(quán)”與“私利”的內(nèi)在聯(lián)系。如建立有效的行政決策負(fù)責(zé)機(jī)制，重大問(wèn)題集體決策，杜絕走上層路線(xiàn)，拉關(guān)系，送人情；建立重大問(wèn)題、重大決策匯報(bào)制度，不允許越權(quán)行事，嚴(yán)懲公權(quán)私用和權(quán)力尋租行為等等。

　　也有專(zhuān)家認(rèn)為，就規(guī)范權(quán)力行使來(lái)看，主要應(yīng)從兩個(gè)方面采取措施：通過(guò)相應(yīng)的立法(如《行政程序法》、《政務(wù)信息公開(kāi)法》)對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)和部門(mén)的權(quán)力(包括權(quán)力大小、行使權(quán)力的程序和具體方式)作出明確規(guī)定，并要求將有關(guān)政務(wù)處理的過(guò)程、結(jié)果公開(kāi)；建立比較科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)制度，將政府內(nèi)部的考核約束和公眾的評(píng)價(jià)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，全方位地對(duì)公共權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范。

　　很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái),社會(huì)各界對(duì)加強(qiáng)“一把手”的監(jiān)督已經(jīng)形成了共識(shí),這是由“一把手”的特殊地位決定的。而處長(zhǎng)作為中間層次的政府官員，社會(huì)往往忽視對(duì)他們的監(jiān)督。專(zhuān)家就此指出，加強(qiáng)對(duì)中低級(jí)別官員的監(jiān)督同樣值得重視。

　　“處長(zhǎng)現(xiàn)象”的形成，既不是一朝一夕的事情，也不是單獨(dú)幾個(gè)因素造成的。同樣，面對(duì)和重視這個(gè)問(wèn)題，有利于我們建立勤政、廉潔、務(wù)實(shí)、高效的政府，更有利于推進(jìn)行政體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。(曾金勝）