10月19日下午，新華社全文發布《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。中共十七屆三中全會閉幕一周后公布的這份重要文件被普遍解讀為，決策層為實現2020年農村改革發展基本目標所作的全面布局。

　　這份文件為12年后的中國農村勾勒了一份美好藍圖：到2020年，農民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除；農民民主權利得到切實保障；城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，農村社會管理體系進一步完善；農村人居和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強。

　　為實現上述目標，中國農村改革將有三大任務：加強農村制度建設，積極發展現代農業，加快發展農村公共事業。而在制度建設中，更是首次系統提出要“健全嚴格規范的農村土地制度”、“建立現代農村金融制度”、“建立促進城鄉發展一體化制度”。

　　觀察人士看來，農村土地制度改革無疑是諸項改革任務的核心，也是新時期中國農村進一步改革的重要標志和突破口。頗具意味的是，30年前，正是十一屆三中全會確立了家庭聯產承包責任制，允許農戶承包屬于集體的土地，從此啟動了蔚為壯觀的改革開放進程。

　　賦予農民更充分的土地承包經營權

　　細心的人發現，論及土地承包經營權，《決定》有了全新表述。過去的提法是賦予農民“長期而有保障的土地使用權”，這次則改為“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。

　　從“長期不變”到“長久不變”，一字之別。在中國社會科學院農村發展研究所副研究員、中國土地學會常務理事王小映看來，意味著將進一步延長土地承包經營的期限。《決定》出臺后，勢必需要調整相應的法律法規。王小映認為，“延長后的土地承包經營期限，至少應該長于城鎮土地使用權的最高期限，也就是長于70年。”

　　1984年，中共中央“一號文件”首次提出“土地承包經營權15年不變”。1993年后，第一輪土地承包陸續到期，中央又專門出臺文件，提出延長承包期，實行30年不變。2003年3月1日《農村土地承包法》正式實施，30年不變的土地承包經營權首次被寫入法律。

　　2004年和2005年，在全國人民代表大會閉幕后的記者見面會上，溫家寶總理都一再強調：農村土地承包關系“30年不變，也就是永遠不變”。

　　30年來的一系列政策和法律調整，都是為了穩定已經形成的土地承包關系。“這對確保農民土地權益、確保國家糧食安全極為重要。事實上，中央也一直把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。”王小映說。

　　土地經濟學家普遍認為，賦予農民“更加充分而有保障的土地承包經營權”，除明確使用權以外，還必須清楚界定并且保護農戶私人的土地收益權和轉讓權。

　　《決定》為此指出，要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。

　　這意味著，在依法的前提下，農戶有權以多種形式將承包地拿出來流轉，經談判由市場形成價格。包括政府在內的任何人均無權干預，也無權截留農戶的相應收益。

　　農村問題專家認為，促進土地流轉最有效的方法應該是培育土地使用權市場，通過私人之間土地承包經營權的自愿轉讓，來實現農戶經營規模的擴大。

　　王小映表示，這首先需要進一步延長土地承包經營權的期限，因為目前的承包剩余期限也就不到20年，同時應當明確建立土地承包經營權續期制度。另外，需要清除現有法律法規中對農民流轉土地的一些不合理限制。比如，現行《土地承包法》規定，在同等條件下本集體經濟組織成員在土地承包經營權的流轉中享有優先權。“實際上，類似的限制條款在現實中所起的作用并不大。”他說。

　　此外，農戶的土地承包經營權需要得到平等保護。比如現行《土地承包法》規定，全家戶口已經遷入設區城市的農戶，應該交回承包地。這種情況在“城中村”、城郊區尤為普遍。王小映認為，不應該用類似條款強行剝奪農戶的土地承包經營權，而應該采用經濟手段鼓勵農戶將承包地轉讓出去。

　　他認為，如果類似不合理限制能被取消，將更好地保護農民的土地承包經營權，農戶得以真正自主地流轉承包權，并從中獲取收益。

　　土地承包經營權得以規范流轉，更現實的意義則在于，有助于實現規模經營，大大提高農業生產效率和農民收入。湖南省糧食局副局長鄧德林算過一筆賬：盡管今年南方早稻收購價格直逼每百斤100元，但由于農資、化肥、機械等成本上漲，再計入人工成本，按人均一畝四分地算，農民種田收益仍然是負數。但如果人均田地達到10畝，凈收益就能達到4500元。

　　大量農民進城務工，也為此提供了條件。中國土地學會原秘書長黃小虎援引的一組數據顯示，目前全國有1.5億外出務工農民，其中將近30%已經基本脫離農業，不再務農。其中更有2400多萬農民工已舉家遷入城市，不僅不務農，甚至已不在農村居住。據中國土地學會調研，東部沿海地區農村農地流轉率高者已達30%~40%，即便中西部地區，比如成都平原，現在的流轉率也相當高。

　　不過，允許土地流轉并非允許農村土地私有化。《決定》對土地承包經營權的流轉設置了一條底線，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。這條底線意味著各種形式的流轉，只能以“土地的農業用途”為限，再次表達了中央堅守18億畝耕地紅線的決心。

　　破除土地城鄉二元分割

　　最受各方人士矚目的，當屬《決定》打破了“非農建設用地必須征為國有”的現有格局，賦予農村集體土地與國有土地同等的地位。此舉是對現行城鄉土地管理制度的重大變革，標志著中國在破除城鄉二元體制上邁出了關鍵一步。

　　依照憲法，目前中國土地按所有制分為兩類：一類是城市土地，歸國家所有；一是農村土地，歸農民集體所有，又細分為耕地、農村集體建設用地和宅基地等三種。目前，城鄉土地處于“二元分割”狀態，國有土地使用權可自由公開交易；但集體土地卻只能限于耕種或村莊內公共建設，不能抵押和買賣。

　　按照現行土地管理法相關規定，農地轉為非農建設用地的唯一合法途徑就是：必須完成從土地集體所有制向國家所有制的轉變。

　　換句話說，國家通過壟斷土地一級市場，掌握了將農村集體土地轉為國有，進入土地市場交易的唯一渠道。在這個轉換過程中，農村集體土地被轉化為國有土地后，得以按市場價格交易，地方政府獲得巨額土地級差收益，但僅按不合理的極低標準給予農民征地補償。很多時候，由于克扣截留，實際到農民手中的征地補償款遠遠低于事先承諾或者法律法規的規定。同時，一些手中掌握土地批租大權的官員，則利用手中權力大肆尋租，導致土地批租領域里腐敗現象頻發。

　　數據顯示，土地出讓收益已成地方政府的重要財政來源，普遍占到地方政府收入的30%~60%。強大的利益驅動下，導致城市不斷向農村擴張，耕地數量逐年減少，失地農民數量迅速上升。

　　據國土資源部統計，近年來，中國每年非農建設占用耕地一般都超過300萬畝，加上非法占用的耕地，可能超過400萬畝。按照中國人均一畝多地的耕地占用量，每年大約有260多萬農民失去土地。官方披露數據顯示，中國農村每年發生數萬起群體性事件，接近50%都與土地征占有關。

　　人為分割的土地管理體制還造成了城鄉之間土地市場開放的不平等。以農戶的宅基地為例，與城鎮居民住房同為私人用地，但后者可以自由交易，近年來隨房價瘋漲成倍增值，而前者卻處于無法交易、不能流通的狀態。農戶的宅基地無法交易，自然也就沒有增值一說。

　　這種不平等也體現在拆遷補償標準上。對城鎮居民住房用地，是按房地產市場顯化的土地市場價格進行補償，但對農戶的宅基地和農村非農建設用地卻按農地產值進行補償。在農地轉為國有建設用地的過程中，執行的補償標準則更低。

　　王小映指出，按照現行的有關法律法規，在一些大中城市，相同區位的土地，法定的農地征收補償標準僅為國有建設用地征收補償標準的3%~6%。這種法律規定是顯失公平的，也無法執行。“城鎮居民的財產在不斷增值的同時，農民卻不能分享土地增值和財富增長。”王小映說，由于歷史原因，城鄉差距本就懸殊，城鄉分割的二元土地管理制度進一步拉大了這種差距。

　　在黃小虎看來，無論是實現2020年建成全面小康社會的總體目標，還是眼下的轉變經濟增長方式、啟動內需，都需要大力增加農民財產性收入。破除包括土地管理制度在內的城鄉二元體制正當其時。

　　《決定》指出，應逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。

　　學者普遍認為，這一突破性表述，實際告別了以往按土地所有制進行管理的老體制。以后凡是符合規劃的經營性建設用地，無論性屬國有還是集體，均可在“城鄉統一的建設用地市場”上交易。城鄉土地，有望由此實現“同地同權同價”。

　　這同時意味著，今后村民集體也將成為建設用地的供地主體。隨著部分農村集體建設用地直接進入市場，不必再經過國家征收，有助于降低土地的交易成本。

　　《決定》同時要求改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。

　　“這里說的‘同地同價’是相對的。只要土地區位、條件相當，土地使用權性質相同，無論土地是何種所有制，對其拆遷補償標準就應該一致。”王小映說。

　　對在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，《決定》也提出應“允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”。

　　王小映認為，上述改革核心就是要改變按照土地所有制對建設用地進行分割管理的制度，逐步建立城鄉統一的建設用地使用管理制度。對經營性的集體建設用地和國有建設用地統一實行出讓轉讓使用管理制度，平等開放土地使用權市場；對公益性的集體建設用地和國有建設用地統一實行征收取得和劃撥使用管理制度。在此基礎上，對國有建設用地和集體建設用地在征收補償、稅費義務等方面實行平等待遇，實現對城鄉居民土地財產權益的平等保護。以后僅按公益性和經營性區分，分別建立城鄉統一的劃撥土地使用權制度和出讓土地使用權制度。

　　第三次土改實至名歸

　　新一輪土改，目標是將目前城鄉分割的二元土地所有制管理制度，轉變為區分經營性、公益性用地的新的管理制度上來，對建立符合國情的、城鄉一體化的土地管理制度，具有極大的推動作用。

　　這也決定了，與以往“農村改農村，城市改城市，互不搭界”不同，新一輪土改是將城鄉統籌起來進行總體安排，綜合配套推進，是一次對現行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范圍涉及集體建設用地使用制度、征地制度、土地承包經營制度、土地市場體系建設、耕地保護制度等各個方面，千頭萬緒。

　　在王小映看來，如果這輪土地改革的目標得以順利實現，中國土地制度的基本形態就確立起來了，未來不必再動大的手術。如果將1978年推行土地承包責任制稱為改革開放后的農村第一次土地改革，將《土地承包法》出臺視為農村第二次土地改革，“這次改革就是農村第三次土地改革，實至名歸。”

　　隨著改革深入推進，政府征地范圍將縮小，補償標準會大大提高，農民將獲得更大收益，政府出讓土地收入會減少。可以預見的是，改革在推進過程中，勢必會招致阻力，也不排除會有各種變通的對策來對抗政策。這一方面需要農民提高維權意識和維權能力，另一方面，也需要中央下決心推動，迎難而上。“這也決定了，改革不會一蹴而就，將是循序漸進的，需要一個較長的過程。”王小映說。 (程剛)