漫畫:醫(yī)改方案。 中新社發(fā) 呂建設(shè) 攝
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漫畫:醫(yī)改方案。 中新社發(fā) 呂建設(shè) 攝
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(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
重視決策的民主化、科學(xué)化程序,確保理性與民意充分有效地進(jìn)入決策過程,是未來醫(yī)療體制真正造福于民的基本保障
10月15日,有關(guān)部門公布了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(征求意見稿)》,并向社會(huì)公開征求意見。然而,征求意見稿甫一公布,就有一些民眾、甚至媒體評(píng)論員表示,看不懂《征求意見稿》。有專家也表示,看得懂,但很費(fèi)力氣。針對(duì)這一問題,相關(guān)部門表示,作為醫(yī)療改革的綱領(lǐng)性文件,普通老百姓看不懂是正常現(xiàn)象,將來會(huì)出“醫(yī)改問答”等文本。
這樣的回應(yīng)雖算積極,但卻暴露了一個(gè)問題:《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(征求意見稿)》的制定、審議程序,存在某種缺陷。
制定醫(yī)療體制改革方案,雖然不是立法,但是,這個(gè)方案會(huì)決定未來關(guān)于醫(yī)療、醫(yī)藥體制、福利保障體制等領(lǐng)域的多部法律的原則、方向、精神。全社會(huì)所有人的生活,都會(huì)受到這個(gè)方案的影響。因而,這樣的方案關(guān)乎國家的精神與基本制度,制定這樣的體制改革方案,應(yīng)當(dāng)慎之又慎,應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出相對(duì)最合理的程序,最大限度地吸納民意,盡可能地追求制度設(shè)計(jì)之合理性。
現(xiàn)在看來,征求意見稿的制定程序是有瑕疵的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),政府相關(guān)部門為制定它,做了大量工作。但民眾“看不懂”,就表明,現(xiàn)在的方案存在一定的問題。有人將民眾看不懂方法歸咎于征求意見稿的“文風(fēng)”,但在那種“看不懂”的文體背后所隱藏的其實(shí)是制度設(shè)計(jì)方案本身的含糊,這種含糊在某些方面又是由于方案制定過程的程序設(shè)計(jì)導(dǎo)致的。
顯然,醫(yī)療體制改革涉及多個(gè)部門,各部門有自己的權(quán)力和利益訴求,這一點(diǎn)十分正常。問題在于,一套有效的醫(yī)療體制改革方案,應(yīng)當(dāng)具有大體一致的邏輯,如此方可保證相關(guān)制度相互配合、正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是,在方案制定過程中,協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮的作用并不理想。結(jié)果,各部門的權(quán)力和利益訴求相互堆積,導(dǎo)致整體方案的連貫性受損。
即便如此,有關(guān)部門仍舊制定出了一個(gè)方案。但這只是一個(gè)征求意見稿,如此重大的公共事務(wù),最終是要由公民參與、由全國人大定案的。為此,方案制定者本來應(yīng)當(dāng)為自己制定的這個(gè)方案提供一個(gè)制度設(shè)計(jì)理由說明書,詳盡地解釋其所涉及的概念,說明對(duì)于某一事務(wù),各方提出了哪些制度設(shè)想,選擇這一制度安排而拒絕另外的制度安排的理由何在。假如有這樣的說明書,民眾、人大代表就可以清晰體認(rèn)目前的方案,也能夠理解目前的方案的原則、精神,因而也就能夠更為理性地、建設(shè)性地表達(dá)自己的意見和建議。現(xiàn)在,民眾、專家、全國人大代表難以了解方案設(shè)計(jì)者是怎么想,“看不懂”方案,所提出的意見和建議恐怕也難以有的放矢。
有關(guān)部門也意識(shí)到這一體制改革方案與公眾的密切關(guān)系,因而向公眾公布征求意見稿,征求意見和建議。然而,這樣征求意見和建議的方式卻缺乏程序設(shè)計(jì)。民眾向方案制定機(jī)關(guān)提出很多意見和建議,相關(guān)部門將怎樣處理?這些意見和建議有沒有可能被采納?方案制定機(jī)關(guān)又如何折中、取舍?這樣一個(gè)沒有程序設(shè)定的征求意見與建議的方式,看似熱鬧,人人都可表達(dá)意見和建議,但最終,卻可能仍是由行政部門自行定奪,并不能真正地實(shí)現(xiàn)決策民主化的初衷。
如果我們希望設(shè)計(jì)出一套真正能夠得到民眾信賴、并可有效運(yùn)轉(zhuǎn)的醫(yī)療體制,那就該立刻對(duì)制定醫(yī)療體制改革方案的程序進(jìn)行補(bǔ)救。
首先,征求意見稿的制定部門應(yīng)當(dāng)立刻起草、盡快頒布與征求意見稿相配套的“制度設(shè)計(jì)理由說明書”。其次,相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立刻為征求意見和建議建立某種程序,以確保專家、民眾的意見和建議對(duì)完善醫(yī)療體制改革方案真正發(fā)揮作用。
要做到這一點(diǎn),最好把目前征求意見和建議的過程視為發(fā)現(xiàn)社會(huì)中不同意見的過程,作為未來更為正式的征求意見和建議程序的前奏,這一正式程序就是聽證會(huì)。即,從現(xiàn)有的征求意見和建議的過程中,篩選出主要的意見代表人,使之進(jìn)入聽證會(huì)程序進(jìn)行理性的表達(dá)和辯論。如此重大的公共決策,理應(yīng)以聽證會(huì)的方式來征求意見和建議。
而聽證會(huì)的最佳召集主體是全國人大常委會(huì)。如此重大的公共決策,最終的決策主體是全國人大。作為準(zhǔn)備,全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及早介入,包括組織聽證會(huì)。在聽證基礎(chǔ)上,與行政部門協(xié)商,對(duì)方案進(jìn)行修改,然后將此方案提交明年初召開的全國人大進(jìn)行專門審議。如果時(shí)間過于倉促,甚至可以延至后年的全國人大審議決策。
醫(yī)療體制改革方案事關(guān)重大。重視決策的民主化、科學(xué)化程序,確保理性與民意充分有效地進(jìn)入決策過程,是未來醫(yī)療體制真正造福于民的基本保障。 ★
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