●嚴管“紅頭文件”，比糾正一個錯案、批評一個表現不好的領導干部更為重要

　　回首即將走過的2008年，被曝光的“問題紅頭文件”依然不少：

　　貴州德江縣為支持“扶陽古城”旅游開發，出臺“紅頭文件”，要求全縣干部職工去旅游；江西南昌紅谷灘新區出臺“窗簾紅頭文件”，要求所有臨街建筑物外露窗簾必須用純白色；河南漯河裴城鎮政府發布“玉米紅頭文件”，要求農戶收割玉米須先繳費辦“砍伐證”和準運證……

　　12月26日，人民日報國內政治部舉行“規范性文件監督管理暨人民日報《紅頭文件評點》欄目研討會”。記者從會上了解到，全國已有八成以上市縣政府建立規范性文件備案審查制度；加大“紅頭文件”規范，已列入國務院法制辦明年工作重點。

　　有關專家呼吁，除了“紅頭文件”備案審查制度外，還應出臺行政法規，從制定到出臺、從實體到程序，對“紅頭文件”全程嚴控。

　　文件治國：“家底”難摸清

　　●行政管理對社會發生效力的文件中，85%是各級政府制定的規范性文件

　　“紅頭文件”，占據中國政令的主體。一個通行的說法是，行政管理對社會發生效力的文件中，85%是各級政府制定的規范性文件——俗稱“紅頭文件”。

　　研討會上，國務院法制辦主任曹康泰這樣評價：規范性文件，既是行政決策的結果，又是行政管理的依據。它不是針對特定的人或事，而是對所有人具有普遍約束力。一旦其出現偏差或者不適當，損害的將不是個別人的利益。

　　人民日報社副總編輯楊振武認為，“紅頭文件”盡管不算法，但作為行政的重要規則和依據，在政府管理中發揮著不可替代的作用。對加強“紅頭文件”監督管理，有助于推進我國政府依法行政、建設法治政府的進程。

　　中國社科院政治學研究所副所長房寧則用“文件治國”一詞，描述“紅頭文件”的重要位置。“把好政府文件這關非常重要。如果一個領導、一項決定有問題，只會引發個別問題；如果一個文件有問題，傷害的就是一大片、一個階段”。

　　中國到底有多少“紅頭文件”？

　　事實上，從中央到地方政府及其部門，甚至是鄉政府、村委會都可以發布“紅頭文件”，其數量龐大、涉及面廣，“家底”很難摸清。

　　“對紅頭文件的監督，要比糾正一個錯案，批評一個表現不好的領導干部更為重要，影響面更廣。”全國人大常委會法工委法規備案審查室主任王尚新，結合自己的工作實踐更有感觸。

　　備案審查：有功也有惑

　　●省級政府收到備案文件6萬余件，2174件存在違法情形，絕大多數已糾正處理

　　據不完全統計，從1987年規范性文件備案審查制度建立以來，省級政府共收到報送備案的規范性文件6萬余件；經審查，共有2174件不同程度地存在違反上位法規定的情形，絕大多數已糾正處理。

　　2001年，是備案審查制的一個重要突破點。國務院發布《法規規章備案條例》，要求各級政府依法加強對下級行政機關發布規范性文件的監督，建立相關備案審查制度。這讓備案審查制有了“尚方寶劍”。此后，該制度大步邁進：2003年至2008年上半年備案41982件，占備案審查制建立21年來總數的60%。

　　曹康泰說，目前，已有31個省級政府和30個較大市，出臺了95部有關“紅頭文件”備案監督管理的地方政府規章。省、市、縣、鄉(鎮)“四級政府、三級備案”的體制框架已基本形成。

　　備案工作成效顯著，也面臨困惑。研討會上，與會代表普遍感到，備案審查制除了存在事后監督的局限外，還存在“三不”：制定機關報備積極性不高；政府法制機構人員不足，很難做到有備必審；有的地方政府法制機構權威性不高，即使發現問題糾錯難度也很大。

　　人大監督的加入，為備案審查打開新路。

　　在云南，省政府、昆明市政府制定的“紅頭文件”須在公布后30日內報人大常委會備案審查。省政府法制辦相關負責人介紹，各級政府報送規范性文件過去僅有23件，占當年應報備案的1/3；今年前 11月，已共報送規范性文件備案607件。

　　全程控權：看“湖南經驗”

　　●3.5萬余份“紅頭文件”因內容有問題或過期不適用而被叫停，占清理總數的46.5%

　　3.5萬多份“紅頭文件”，剛剛被湖南省叫停。

　　省法制辦副主任唐世月在研討會上介紹，2008年下半年，湖南省對現行“紅頭文件”大摸底大清理，共清理出7.6609萬件；其中3.563萬件因內容有問題或過期不適用而被廢止或宣布失效，占清理總數的46.5%。

　　今年4月17日，湖南省出臺我國首部統一行政程序地方政府規章——《湖南省行政程序規定》，并于10月1日起施行。該規定全程全方位監督“紅頭文件”：

　　——全面實行合法性審查，省委和省政府聯合制定的紅頭文件，垂直管理部門的紅頭文件也不例外；

　　——規范性文件由本級政府統一登記、統一編號、統一公布；

　　——規范性文件的有效期為5年，標注“暫行”、“試行”的規范性文件有效期為2年……

　　唐世月說，僅10月1日以來，省法制辦已經對39件規范性文件進行合法性審查；其中2件我們發現有問題，建議政府不予制定。省政府均采納了我們的意見。

　　國務院法制辦協調司司長青鋒介紹，進一步規范紅頭文件工作，是依法行政的重點工作之一。將嚴格紅頭文件的制發權限和程序，從源頭加強監管；并建立紅頭文件定期評估制度和定期清理制度。

　　監督提速：內外須結合

　　●應積極探索新聞媒體對規范性文件進行監督的有效途徑和長效機制

　　在黑龍江省望奎縣，紅頭文件出問題，制定機關領導將挨“板子”。該縣縣長顧百文在研討會上介紹，“紅頭文件”的質量高低，已納入縣委目標實績考核體系進行獎勵；納入紀委行風評議，以亮黃牌、行政處分等方式追究責任。

　　研討會上，人民日報今年新設的《紅頭文件評點》欄目受到與會代表一致肯定。一年來，該欄目刊發28篇稿件，監督差的、表揚好的、透視有爭議的，直接促動一些“問題紅頭文件”及時糾正。

　　“人民日報充分發揮了主流媒體的輿論引導和監督作用。”曹康泰表示，輿論監督是加強規范性文件監督管理的重要手段，應積極探索新聞媒體對規范性文件進行監督的有效途徑和長效機制。

　　研討會上，與會代表都認為：規范“紅頭文件”，內部監督與外部監督要更好地結合，充分發揮社會監督的作用。在湖南，公民、法人或者其他組織認為“紅頭文件”違法的，可以申請有管轄權的政府法制部門審查。唐世月說，省政府法制辦已收到申請85起，受理51起；其中36起發現有問題，向行政機關發出了糾正檢查函，已有25件糾正到位。

　　規范“紅頭文件”，司法機關如何發揮作用？

　　最高人民法院副院長江必新表示，要積極發揮司法建議的作用。如發現“紅頭文件”有問題，除了在審判中不予適用外，還應積極向“紅頭文件”制定機關提出修改及撤銷的建議，同時更要向那些有權監督和撤銷的機關發建議。

　　“全國制定《行政程序法》尚需時日。希望國務院能盡快制定一部法規，統一明確‘紅頭文件’的制定、公布、檢查、評估等規則，提高其質量，減少‘問題紅頭文件’，維護法制統一，確保政令暢通。”國家行政學院教授應松年、北京大學教授姜明安等專家共同呼吁。(吳兢　黃慶暢）