2月24日至26日，中共十六屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制和機構改革》的意見，建議國務院根據這個意見形成《國務院機構改革方案》提交十屆全國人大一次會議審議。

　　全會強調，行政管理體制和機構改革是推進政治體制改革的重要內容，是推動我國上層建筑更好地適應經濟基礎的一項重要的制度建設和創(chuàng)新，也是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。

　　全會強調，要努力形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　至此，盛傳已久的新一輪機構改革開始進入倒計時。在兩會即將召開之際，所有關心中國政治經濟改革的人們都把目光投向了3月的北京。

　　在接受本報記者采訪時，北京大學政治學博士劉軍寧認為，有兩條主線決定政府機構改革的成敗。一是政府的機構改革應該是配合政府職能轉變而展開，關鍵點不在于機構設置，而在于職能的轉變；二是政府的機構改革應該與憲政的進程結合起來，機構改革的基本目標應該包括要讓政府對公眾負責，使政府受到更有效地監(jiān)督。

　　職能與機構之辯

　　在中共十六大報告中，作為深化政治體制改革的重要部分，深化行政管理體制改革主要有四個方面的內容，其中涉及國務院政府機構改革內容重要的原則是：轉變政府職能，精簡政府機構。

　　20世紀80年代以來，政府機構改革一直是中央政府改革的一個目標和手段。從80年代初到1998年前，共有過三次較大的實踐，1983年、1988年、1993年各一次。但每次的效果都不是很理想，如1993年那次機構調整，當時精簡了一些部門和人員，而五年后人員反而增加了100多萬，工作效率卻未有明顯提高。問題出在何處？就出在把政府機構改革的關注點更多地放在了“機構”上，放在了表層的改進上。1993年的改革，盡管認識和觸及到了轉變職能、理順關系等政府機構改革較深的問題，但就機構改革本身來說，還未涉及到更深層次的制度、體制方面，因而即使改革有所成效，由于沒有制度做保障，不久就會出現反彈，改革成果難以鞏固。

　　盡管如此，不能否認的是，三次機構改革的過程是中國政治體制改革不斷推進的過程，是中國政府不斷還政于民的過程，是中國政府與世界接軌的過程。

　　1998年的國務院機構改革是一次以制度創(chuàng)新為立足點的質的變革，同時也是行政精神的一次革新，新的行政精神包括：機構設置要與市場經濟的需求一致，政府職能轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面，把生產經營的權力交給企業(yè)；機構的設置建立在法制基礎上，并在法制化的軌道上運作；克服文牘主義和官僚主義，遏制腐敗和不正之風，減輕財政負擔，這些都意味著政府與人民的關系呈現出新的面貌。

　　1998年的機構改革與以往幾次改革相比，改革力度加大了，而且把更多的注意力也放在了政府職能的轉變上。但是，國務院機構改革，屬于上層建筑的變革，其根本目的是為了適應并促進社會主義市場經濟的發(fā)展。我國處在社會主義市場經濟發(fā)展的初級階段，要建成發(fā)達的、規(guī)范的市場經濟體系，還需要一個相當長的過程。

　　因此，每次的國務院機構改革，都是為了與當前的經濟發(fā)展相適應，并促進經濟的更大發(fā)展，而要適應和起到促進作用，就必須立足于現實情況，對現行的管理體制和機構設置進行不斷、積極的改革，由此決定了機構改革的過渡性特征。

　　市場經濟的邏輯

　　劉軍寧認為，自由的市場經濟包含的政治含義是政府與經濟的分離，其政治前提是政府不插手民間的經濟事務，就此而言，市場經濟與有限政府是一對雙胞胎。他說：“政府和市場都需要獨立的生存空間。在一國之內，政府的空間和市場的空間基本上是零和格局，政府多一份，市場就少一份，反之亦然”，“市場經濟的擴展，必須與對政府的權力、職能和規(guī)模的限制同時進行”。

　　因此，無論即將出臺的政府機構改革方案如何，我們都可以從發(fā)展生產力、發(fā)展市場經濟的維度，通過上述標準，考察政府職能的實質變化，從而得到我們的評價。

　　例如政府機構改革種種方案中成立“商業(yè)部”一說。表面上，從削減政府部門數量和市場經濟的長遠戰(zhàn)略需要，如按照設計：“將被裁撤的外經貿部主管對外貿易、外國投資及國外經濟技術合作三大領域，在與國家經貿委監(jiān)督價格、市場和國內貿易的職能合并后，組成新的商業(yè)部”。假設中的商業(yè)部的成立當然是件好事，因為加入世貿后，實際已不分國內或國外貿易。但是，如果新的商業(yè)部的構成只是原來經貿委和外經貿部的部分職能的簡單合并，就并不值得稱道。因為從商業(yè)部職能的重新定義，其實質含義是對內對外貿易的平等對待，同時也是對外資、內資，或是國有資本、私有資本的平等對待。各方媒體叫喊商業(yè)部的潛臺詞也正在于此。因此，我們的關注是：無論商業(yè)部是否成立，在對內對外貿易中所有成分的資本如何得到同等公平的待遇。

　　“國家改革發(fā)展委員會”的成立也是諸多猜測中的熱點。改革方案是：在吸收國家經貿委技術改造投資的職能后，擴大成為名稱、機構、職能全新的“國家發(fā)展規(guī)劃委員會”。有媒體表示：“過去，計委分管基礎建設投資，經貿委管理技術改造投資。如果新機構將這兩項工作兼顧起來，有利于集中財力辦大事，避免雙頭管理造成的重復投入和浪費”。

　　實際上，在1998年的政府機構改革中，就有過這樣的提法：把國務院綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，最大的區(qū)別是宏觀調控部門不再審批投資，投資全靠市場調整和支配，成為企業(yè)或銀行自主、自覺的行為。正是在計劃體制和投資體制改革的基礎上，1998年的改革將國家計委改為國家發(fā)展計劃委員會，作為國務院負責研究國民經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標、長期規(guī)劃、總量平衡的宏觀調控部門；把經貿委作為制定產業(yè)政策、調節(jié)近期經濟運行的宏觀調控部門。

　　“國資委”與“x監(jiān)會”

　　在政府機構改革方案中，有兩個被關注的熱點，一是國有資產管理委員會的設立，二是一系列監(jiān)管委員會的設立。

　　按照中共十六大精神，國有經濟和國有資產應當進一步將關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向大企業(yè)集中，而從一般的競爭性行業(yè)逐步退出。“國有資產管理委員會”就要成為這些國有資產的惟一管理者，要發(fā)展和掌握幾百個或上千個具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團，左右國民經濟大局。“國資委”將在目前中央企業(yè)工委的基礎上，把多個部委管理國企的職能合并過來，實現資產、人員及事務管理相結合。實現“權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。

　　有專家給國資委提出了疑問：“國資委仍是計劃經濟體制下的龐大遺產，反映了改革在核心問題上進展很慢。國資委的存在表示政府在經濟管理方式上還不能完全擺脫計劃經濟體制，在這種前提下，政府的機構設置調整不可能先于職能轉變。國資委還要管理1200家特大型企業(yè)，不符合市場經濟的要求，表明政府還在市場一線上沖鋒陷陣。”

　　的確，如果“國資委”的成立僅僅是要將國有資產的“多頭管理”改為“一家管到底”，僅從機構的變化來看并不能給國有企業(yè)帶來更多的變化，國有資產所有者缺位的問題仍然得不到最終的解決。不過，從積極的意義上來看，如果“國資委”在性質和職能設置上符合一定的要求，它還是會為國企改革帶來嶄新的變化。因此我們更多的還是要關注“國資委”職能的設置。

　　例如“國資委”應該是一個不行使社會行政管理職能的部門；“國資委”隸屬于國務院，應是與其他部委平級的獨立的職能機構；“國資委”編制的國有資產經營計劃和預算，要向全國人大報告，并在人大批準后執(zhí)行；人大也要下設一個國有資產監(jiān)督委員會；最重要的是，“國資委”不能親自經營國有資產，而要授權若干投資主體來經營國有資產，這些主體必須是專門經營國有資產的企業(yè)，必須進行獨立的經濟核算。

　　在可能的政府機構改革方案中，一系列監(jiān)管委員會也是值得我們關注的焦點，因為它標示了諸多壟斷行業(yè)政府規(guī)制體系改革的可能的變化。我們已經有了證監(jiān)會、保監(jiān)會，還有了“兩會”后肯定會正式掛牌亮相的電監(jiān)會，因此對于“國家銀行監(jiān)管委員會”、“國家電信監(jiān)管委員會”、“國家交通委員會”甚至“國家能源委員會”的猜測也在合理的邏輯推理之中。

　　對于這一系列的“x監(jiān)會”，媒體大都持肯定態(tài)度。的確像金融、電信、交通、電力、石油天然氣這些重要行業(yè)里，政府職能部門一直還扮演著大中型國企的主管部門非監(jiān)管部門，而主管和監(jiān)管的區(qū)別就是計劃經濟與市場經濟體制的區(qū)別。主管部門是行業(yè)中大多企業(yè)的“大老板”，行使企業(yè)所有者的職能；而監(jiān)管機構只是代表社會、政府對該行業(yè)進行監(jiān)管，維持行業(yè)內部的市場秩序。

　　正是對“x監(jiān)會”職能上的嚴格要求，讓我們對這些監(jiān)管委員會也保持了謹慎的態(tài)度。因為如果僅僅是政府主管部門名稱上的變化，而沒有職能上的實質變化，這些行業(yè)里的壟斷現象、惡性競爭現象就不會得到根本的解決。而我們評價的標準也必須是這些行業(yè)監(jiān)管委員會的設立究竟有沒有減少壟斷，增進競爭，有沒有讓百姓在企業(yè)的市場競爭中獲得實質的好處。事實上，證監(jiān)會就可能仍然把自己當成整個證券行業(yè)的主管部門，而不是證券市場中各個利益主體的監(jiān)督者。

　　舉“電信監(jiān)管委員會”一例。在電信行業(yè)中，運營商已經形成了“五加一”的競爭格局，信息產業(yè)部與大企業(yè)之間也再沒有任何經濟上和人事上的聯(lián)系，但是這些電信運營商既然還負有為國有資產增值保值的任務，既然電信企業(yè)的國有股依然沒有明確的代理人，于是信產部仍然承擔著作為監(jiān)管者不應承擔的責任。作為企業(yè)們的親爹親媽，孩子們的利益成了第一位的，維持行業(yè)事實上的壟斷也在情理之中，孩子間的爭爭吵吵也成了家務事。在這種情況之下，如果簡單地把信產部變成電信監(jiān)管委員會，能有如何實質的變化令人懷疑。對電監(jiān)會、能源委、銀監(jiān)會可以持同樣的懷疑態(tài)度。我們希望看到的卻是：在這些監(jiān)管委員會的監(jiān)管之下，可以消除壟斷，可以讓更多的民間資本也可以參與到行業(yè)競爭中來。

　　(文章原載于《中華工商時報》，作者：程凱）