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　　作為“最大宗國有資產(chǎn)”的管理者，在田鳳山的國土資源部部長任期中，中國出現(xiàn)了新一輪“圈地熱”。但田本人是否應為此負責，尚不明了，而重整中國土地市場的重任，無疑留給了他的繼任者

　　2003年10月14日，作為中央委員，國土資源部部長田鳳山參加了中共十六屆三中全會的閉幕式。這是他最后一次在政治舞臺上露面。

　　就在這一天，中共中央下發(fā)文件：田鳳山停職檢查。次日，國土資源部內(nèi)部便傳出消息：田部長被“雙規(guī)”了。

　　“我們的工作沒有受到什么影響，一切照舊�！眹�土資源部的一名工作人員對中國《新聞周刊》記者說。據(jù)她介紹，國土資源部首先在內(nèi)部傳達了田鳳山被“雙規(guī)”的消息。隨后，田被免去國土資源部黨組書記的職務，由副部長孫文盛接任。

　　接下來是法律程序——10月28日，十屆全國人大常委會第五次會議表決通過決定，免去田鳳山國土資源部部長職務，任命孫文盛為國土資源部部長。

　　迄今為止，官方尚無對田鳳山“問題”的詳細披露，國務院只是在提請任免的文件中說，“田鳳山同志因有嚴重違紀問題，正在調(diào)查。”

　　按照常規(guī)，由中紀委公布更詳細的情況和處理結果，或者進入司法程序，還要等較長一段時間。對田到底犯了什么事，外界議論和猜度紛紛。輿論注意到，這是今年以來“下馬”的第四名正省部級官員，也是今年第二名被免職的部長。

　　初上任時的一盤棋

　　田鳳山作為國土資源部部長的最后一次公開的工作露面，是2003年8月6日由國土資源部會同國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、建設部、審計署組成的10個聯(lián)合督查組，對全國土地市場秩序治理整頓工作進行聯(lián)合督查。

　　在督查組成行前，田鳳山做了鼓舞人心的動員。頗有深意的是，此次督察組的主要目的之一就是清查全國的各類開發(fā)區(qū)。在田的三年任期的末尾，亂占耕地、亂建開發(fā)區(qū)的問題，再度成為中國上上下下關注的一個焦點問題。

　　在田“下臺”后的10月28日，溫家寶總理以嚴厲的語氣強調(diào)：要實行最嚴格的耕地保護制度，以保證中國的糧食安全；要清理各類開發(fā)區(qū)，堅決糾正違規(guī)擅自設立開發(fā)區(qū)和盲目擴大開發(fā)區(qū)規(guī)模；要嚴肅法紀，對違反規(guī)定亂批、亂占、濫用耕地的務必嚴肅處理。

　　田鳳山黯然去職之時，中國正試圖打壓愈演愈烈的開發(fā)區(qū)熱。在這場熱潮中，難以統(tǒng)計數(shù)量的耕地在各個地方被轉化成開發(fā)區(qū)，變成了工業(yè)區(qū)或者商品房；另有一部分被閑置，荒草萋萋。

　　客觀地講，在這場全國性的“圈地”熱潮中，作為960萬平方公里土地的“大管家”，田應為此負多少責任，現(xiàn)在還很難明晰。

　　田鳳山2000年3月接任國土資源部部長時，距離1987年中國土地有償使用制度改革已經(jīng)13年了——據(jù)國土資源部下屬《國土資源報》總編輯劉允洲回憶，1988年至1991年，中國的土地使用市場“基本上沒有太大變化”，直到“鄧小平南巡講話”后加上法律修改，對土地轉讓、出租、使用政策的閥門打開，各地才于1992年至1994年春天刮起了一股“開發(fā)區(qū)熱”。

　　建設部公布的一份資料顯示，截至1993年底，中國大陸縣級以上的開發(fā)區(qū)甚至比當時城市用地面積總量(1.34萬平方公里)還多出0.16萬平方公里，這個統(tǒng)計尚不包括村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的開發(fā)區(qū)。而據(jù)一位土地專家計算，這些開發(fā)區(qū)用地80%以上是耕地，當時的“耕地流失每年至少1000多萬畝”。這些被占用的耕地之后也并沒有全部真正“開發(fā)”，而是造成大量閑置。

　　據(jù)一位知情人士披露，1997年1月，中央財經(jīng)領導小組成員在聽取關于中國土地狀況的匯報時，一位領導驚呼，“中國的耕地完了”。

　　同時，1997年，中國第一次提出要“實行世界上最嚴格的土地管理制度，實行土地用途管制”。并于1999年實施修改過的《土地管理法》，使土地審批更加嚴格。

　　在中國土地市場發(fā)生翻天覆地變化的時候，田鳳山還在黑龍江任職。

　　1999年12月，田鳳山來到京城，被任命為國土資源部黨組書記。2000年3月，出任第二任國土資源部部長。

　　“我們腳下的土地，是價值25萬億元的最大宗國有資產(chǎn)。如何才能管好、經(jīng)營好這筆人民共同的財富？”田鳳山在一次答記者問時，如此闡述自己肩負的重任。

　　任期內(nèi)土地問題卷土重來

　　1998年，中國經(jīng)濟再次發(fā)力，各地經(jīng)濟增長的拉動力之一是吸引外來資金，而土地仍然是吸引外來資金的主要籌碼。

　　于是，1998年后刮起了新一輪的“開發(fā)區(qū)熱”。

　　不少地方政府為吸引外資，甚至爭相壓低地價。據(jù)報道，2001年，在北京通州區(qū)投資的高新技術企業(yè)可以得到零地價、零租金的優(yōu)惠；湖北宜昌高新技術開發(fā)區(qū)在全省推出“零土地出讓金、零征地補償費、零項目報建費、零行政事業(yè)收費、零房租、零地方稅。”

　　有專家指出，上一輪圈地運動所建立的開發(fā)區(qū)特點是：炒賣土地嚴重，但還是想引進一些企業(yè)；而新一輪開發(fā)區(qū)熱的最大特點就是，不少開發(fā)商是以辦教育、發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)為名劃撥圈地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開發(fā)，導致土地變相非法入市。

　　據(jù)2003年一份對全國24省市區(qū)的調(diào)查報告顯示，目前中國各類開發(fā)區(qū)已達3837家(與當初建設部統(tǒng)計的范圍不同)。其中經(jīng)過國務院批準的只有232家，省級批準的1019家。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已經(jīng)達到3.6萬平方公里，這個數(shù)據(jù)比1993年的1.5萬平方公里，又多出2.1萬平方公里，也超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地的總量。

　　而在大量圈地以后，一些開發(fā)區(qū)再次陷入荒蕪。

　　根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，國家批準規(guī)劃的近3000萬畝，但直到2003年初，已開發(fā)面積卻僅占規(guī)劃總面積的13.51%。

　　由于一些地方政府在開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地時不尊重農(nóng)民意愿，強行征用農(nóng)民集體用地，經(jīng)濟補償不到位、不安排農(nóng)民就業(yè)等，又造成一定的社會不穩(wěn)定，引起高層的重視。

　　2003年7月18日，國務院下發(fā)了《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》。7月30日，國務院召開全國進一步整頓土地市場電視電話會議。8月6日，國務院部署，10個中央督察組將在兩個月時間內(nèi)對全國所有省、區(qū)、市進行一次大范圍的督察。其中最主要的內(nèi)容就是清查整頓各地的開發(fā)區(qū)。

　　當時還在任上的田鳳山在會議中講話說，當前，一些地方政府在片面經(jīng)濟發(fā)展思想的指導下，脫離本地實際和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，盲目上新項目、鋪攤子的沖動相當激烈，反映在土地上就是各種名目的開發(fā)區(qū)違規(guī)大量圈占土地的行為又有抬頭之勢。

　　土地管理失控誰之過

　　田鳳山的講話中，把土地失控之責歸咎于地方政府，認為地方政府應該承擔起新一輪圈地熱的主要責任。劉允洲也認為新一輪的開發(fā)區(qū)熱是“地方政府推動的以經(jīng)濟增長為目標，以政績?yōu)閯恿Φ慕Y果”。

　　地方政府官員考核的標準是以GDP與財政收入增長為主要因素的。為推動經(jīng)濟增長，不少地方政府的確把出讓土地作為第二財政。

　　此時，土地已不僅是一種資源，更加成為“資產(chǎn)”。地方政府通過土地套現(xiàn)就可以獲得政績。

　　更重要的是，一些地方政府賦予了開發(fā)區(qū)“征地”、“規(guī)劃”、“出租”、“轉讓”、“出讓”甚至“頒發(fā)國有土地使用證”等所有用地權利，使之成為一個“圈地”特區(qū)。

　　一位國土資源部的干部無奈地對記者說：“開發(fā)區(qū)怎么用地，我們從來管不著。”

　　地方政府的“發(fā)展沖動”帶來土地違法違規(guī)的操作，愈演愈烈的原因是“違規(guī)操作成本很低，所以敢于冒險”，據(jù)劉允洲介紹，1998年至今，“幾乎沒有縣級以上的干部是因為違規(guī)違法出讓土地而被處理的�！�

　　雖然手中掌管著價值巨大的土地資源，國土部門的人卻抱怨說，他們對各地的圈地熱無能為力。

　　據(jù)劉允洲說，國土資源部門有自己的執(zhí)法局，但在具體操作中，“需要配合中紀委、監(jiān)察部，才能落實到具體的人”，所以行政執(zhí)法的能力不夠。如果在檢查過程中，確實發(fā)現(xiàn)問題，國土資源部執(zhí)法局有權利將涉及犯罪的人送交法律程序處理，但“目前為止這樣的事情從來沒有發(fā)生過”。

　　征地制度的缺陷，和執(zhí)法的軟弱，使得地方政府圈地的積極性得到淋漓盡致地發(fā)揮。

　　土地管理方面的另一個老問題是，土地使用權出讓過程中的國有資產(chǎn)流失。《土地管理法》規(guī)定，土地使用權可以通過協(xié)議、招標、拍賣三種方式進行，但據(jù)統(tǒng)計，2000年中國出讓的30萬公頃土地中，以招標、拍賣方式出讓的只占總出讓量的5%。

　　據(jù)國土資源部土地利用司資產(chǎn)處提供的數(shù)據(jù)，1999年，全國招標拍賣的土地面積1000萬平方米，收到的土地價款高達114億，平均單價每平米1057元；然而從1992年到1999年，全國出讓土地面積30萬公頃，土地收入?yún)s僅有1000億，平均每平米收入只有130多元，前者是后者的8倍還多。

　　田鳳山任期中的國土資源部11號令對這一情況的改觀意義重大。這份名為《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，再次肯定補充了“招拍掛”三種土地使用權轉讓方式，并禁止“經(jīng)營性用地采用協(xié)議轉讓的方式”。

　　另據(jù)劉允洲披露，目前正在緊鑼密鼓進行著的《土地管理法》修改也將圍繞征用耕地進行。過去，農(nóng)民集體用地只能通過國家征用然后入市的做法，有望改為由房地產(chǎn)開發(fā)商直接與土地使用權的持有者談判。

　　如果這樣的修改得到落實，地方政府手中的土地資本權利將進一步削弱。

　　國土資源部土地利用司司長胡存智說：“土地轉讓過程中偶然性的暴利機會將大大減少�！�

　　2003年6月24日，田鳳山在第13個全國土地日前一天，接受了新華社兩名記者的專訪，強調(diào)要“建立世界上最為嚴格的土地管理制度，為世界上發(fā)展最快的中國經(jīng)濟提供土地資源保障”。

　　但僅僅三個多月后，這位部長就黯然離去。而重整中國土地市場，給子孫后代留下更多生存空間的重任，無疑留給了他的繼任者。

　　稿件來源：中國《新聞周刊》作者劉英麗