從供需平衡來看，只要今后幾年糧食產(chǎn)量能夠保持在4.75億噸左右的水平上，再加上進(jìn)口調(diào)節(jié)的作用，中國完全有能力保證全國糧食供求的基本平衡。而且，適度利用國際市場，只能更加有利于中國的糧食安全。
2003年中國的糧食總產(chǎn)量可能要跌至8800億斤左右。2000年至今，糧食已連續(xù)四年產(chǎn)不足需。在這種背景下，糧食安全問題受到了人們的關(guān)注。有的糧食專家甚至發(fā)出警告說，三年后，中國可能會發(fā)生嚴(yán)重糧食短缺。
目前糧食仍是供大于求
由于庫存充足，近幾年糧食一直保持供大于求的格局
1999年～2001年，糧食連續(xù)三年減產(chǎn)，全國糧食總產(chǎn)量累計(jì)減少1193億斤。2002年糧食總產(chǎn)量為9142億斤，比上年增產(chǎn)1%，但這僅是在前兩年較大幅度減產(chǎn)前提下的恢復(fù)性增長，整體減產(chǎn)的趨勢未變。
另一方面，在過去10余年，從總體上看，糧食消費(fèi)需求呈緩慢增長的趨勢。自2000年以來，中國糧食消費(fèi)需求大致在9600億～9800億斤之間，而糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)三年徘徊在9100億斤左右，糧食已連續(xù)三年產(chǎn)不足需。這幾年全國糧食當(dāng)年產(chǎn)需缺口在500億～700億斤之間。
盡管當(dāng)年產(chǎn)不足需，但由于庫存充足，近幾年糧食一直保持著供大于求的格局。因?yàn)閺?995年開始，中國連續(xù)四年糧食豐收，全社會的糧食節(jié)余量就在1萬億斤上下，相當(dāng)于一年的總產(chǎn)量。從1996年下半年開始，市場糧價(jià)呈持續(xù)下跌趨勢，在低價(jià)位上長時(shí)間徘徊。近年來，糧食總供給較大幅度減少，市場糧價(jià)反而走低，說明庫存的變化在填補(bǔ)著糧食供給(國內(nèi)產(chǎn)量加凈進(jìn)口)與消費(fèi)之間的巨大缺口，糧食供過于求的局面沒有發(fā)生變化。
根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和當(dāng)前糧食產(chǎn)需情況分析，國家糧食庫存(包括周轉(zhuǎn)庫存)大體保持在2500億斤左右較為合適。1994年和1996年，中國先后兩次提高糧食收購價(jià)格，從1998年起，又開始實(shí)行按保護(hù)價(jià)收購農(nóng)民糧食的政策，當(dāng)時(shí)糧食收購保護(hù)價(jià)要比市場價(jià)格高很多，農(nóng)民都愿意把糧食賣給國家，這造成國家的儲備糧超出需求很多。2002年3月末，國家糧食總庫存達(dá)到5300億斤(貿(mào)易糧)的歷史最高水平，比1996年3月末增加3000多億斤，其中地方商品周轉(zhuǎn)庫存3620億斤，比1996年3月末增加2240億斤。
糧價(jià)適度回升對農(nóng)民是好事
不能因?yàn)榻裉旒Z食供求出現(xiàn)一些變化，就對過去幾年適當(dāng)控制糧食生產(chǎn)的總量增長的政策產(chǎn)生懷疑
最近一段時(shí)間，“中國三年后將會出現(xiàn)嚴(yán)重糧食短缺”的議論見諸媒體，由此引發(fā)了社會對中國糧食供求狀況的擔(dān)憂，各種利益相關(guān)者開始對這種判斷作出反應(yīng)，比如，城市食品價(jià)格出現(xiàn)了較大幅度的波動。
事實(shí)上，這個(gè)判斷是沒有多少根據(jù)的。近年來，雖然糧食播種面積下降，但由于生產(chǎn)條件改善，科技的進(jìn)步，中國糧食綜合生產(chǎn)能力仍保持在9000億斤以上的水平。城鄉(xiāng)居民直接消費(fèi)糧食的數(shù)量都在減少，城鎮(zhèn)居民食品消費(fèi)的增長相對穩(wěn)定，而農(nóng)民的食品消費(fèi)增長暫時(shí)還不會進(jìn)入高峰期，尤其是農(nóng)民對動物性食品的消費(fèi)量增加仍會比較緩慢。從供需平衡來看，只要今后幾年糧食產(chǎn)量能夠保持在4.75億噸左右，再加上進(jìn)口調(diào)節(jié)，中國完全有能力保證全國糧食供求的基本平衡。而且，適度利用國際市場，只能更加有利于中國的糧食安全。
長期以來，人們普遍認(rèn)為“手中有糧，心中不慌”，在糧食問題上有“寧多怕少”的傾向，甚至認(rèn)為“多多益善”。事實(shí)證明，糧食供給過剩，糧價(jià)下跌，不僅對農(nóng)民增收不利，而且會導(dǎo)致糧食庫存龐大，給國家財(cái)政帶來沉重包袱。
1998年以后，在糧食供過于求，市場糧價(jià)下跌，種糧比較效益下降的情況下，農(nóng)民和政府都作出自覺和合理調(diào)整，即適當(dāng)控制糧食生產(chǎn)的總量增長。有的年份在制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，甚至放棄了持續(xù)幾十年的糧食增產(chǎn)的計(jì)劃指標(biāo)。為了緩解糧食嚴(yán)重供過于求的狀況，國家還制定了雄心勃勃的退耕還林計(jì)劃。事實(shí)證明，這種政策調(diào)整對消化超庫存的糧食，對拉動糧食價(jià)格的合理上升，緩解糧食生產(chǎn)和流通中的眾多矛盾，都有明顯的積極作用。我們不能因?yàn)榻裉旒Z食供求出現(xiàn)一些變化，就對過去幾年的政策產(chǎn)生懷疑。在糧食問題上，一定要有周期觀。
今后糧食供求會是一種什么走勢呢？應(yīng)該看到，如果明年繼續(xù)減產(chǎn)，糧食產(chǎn)需缺口在現(xiàn)有水平上繼續(xù)擴(kuò)大，就可能出現(xiàn)糧食供求偏緊的局面，糧食供求的“拐點(diǎn)”就有可能到來。因此，今后幾年的糧食政策應(yīng)該由過去幾年適當(dāng)控制糧食產(chǎn)量，轉(zhuǎn)向促進(jìn)糧食產(chǎn)量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。所謂合理回升，就是努力使得糧食總產(chǎn)量在今后2～3年內(nèi)年恢復(fù)到9500億斤左右的水平上，也就是爭取增產(chǎn)600億～700億斤左右的糧食。在這樣的產(chǎn)量水平上，再加上適度進(jìn)口，我們完全有能力保證糧食供求的大體平衡。
實(shí)現(xiàn)這樣的政策目標(biāo)是完全可能的。目前，市場糧價(jià)已開始適度回升，這對調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性是一個(gè)好信號。在過去10余年中，我們沒有真正讓市場發(fā)揮調(diào)節(jié)糧食供求的基礎(chǔ)作用。這次要給市場機(jī)制一個(gè)機(jī)會，讓市場給農(nóng)民傳達(dá)一個(gè)正確的信號。
糧食市場為什么會出現(xiàn)非正常波動
這次糧油價(jià)格的上漲，目前的居民收入水平完全可以消化。但城市低收入人口可能會有一些恐慌，因此要強(qiáng)化對低收入階層的糧食援助
糧食受自然因素影響比較大，生產(chǎn)有豐有歉，價(jià)格有漲有落，這是很正常的。但我國糧食供求關(guān)系極不穩(wěn)定，糧食“賣難”和“買難”交替出現(xiàn)，糧食價(jià)格大起大落。這次糧食市場呈現(xiàn)出的非正常波動，不僅與中國糧食生產(chǎn)體制有關(guān)，更反映出糧食市場發(fā)育和政府調(diào)控政策上的問題。
從近中期看，即使不出現(xiàn)全局性的糧食短缺，糧食市場仍存在大起大落的可能。這一判斷的主要依據(jù)有：
第一，國家糧食庫存應(yīng)對價(jià)格波動的能力并不強(qiáng)。由于2000年以來，全國糧食當(dāng)年產(chǎn)需缺口累計(jì)高達(dá)近2000億斤，每年都要依靠消耗庫存來填充供求缺口，全國糧食總庫存應(yīng)是持續(xù)下降的態(tài)勢。但近幾年，國有糧食企業(yè)庫存變化與當(dāng)年糧食供求關(guān)系變化之間存在趨勢上的不協(xié)調(diào)。雖然糧食減產(chǎn)，國有糧食企業(yè)庫存數(shù)量卻居高不下。
出現(xiàn)這種情況，與“國代民儲”有關(guān)。受糧食供大于求、價(jià)格下跌的心理預(yù)期影響，用糧企業(yè)一般是隨用隨購，城鎮(zhèn)居民隨吃隨買，農(nóng)戶存糧也有一定程度的減少，原來由民間儲備的一部分糧食流向國家糧庫。另外，由于對國有糧食企業(yè)的庫存提供保管費(fèi)用和利息補(bǔ)貼，國有糧食企業(yè)樂于增加庫存，這也促使了社會庫存向國有糧食企業(yè)流動。國有糧食企業(yè)庫存中有相當(dāng)部分屬滯銷品種，并不符合市場的需求，庫存的地區(qū)分布極不平衡，一旦形成糧食緊張的預(yù)期，就會出現(xiàn)市場價(jià)格的劇烈波動。
第二，中國糧食的統(tǒng)一市場還未形成，缺糧區(qū)和余糧區(qū)之間還未形成正常的貿(mào)易關(guān)系。缺糧區(qū)是“買貴不買賤”，余糧區(qū)是“賣賤不賣貴”，在糧食供給偏緊的情況下，各種地區(qū)貿(mào)易壁壘就會重新抬頭。
第三，農(nóng)戶對市場供求信號的反應(yīng)具有盲目性。供給趨緊時(shí)，農(nóng)戶也會增加存糧。農(nóng)戶“賣跌不賣漲”的行為經(jīng)過同步放大，會迫使價(jià)格不正常上漲，給國家的宏觀調(diào)控增加了困難。
第四，國有糧食企業(yè)的逆向操作會加劇糧食市場波動。國有糧食企業(yè)和農(nóng)戶一樣，也會“賣跌不賣漲”。糧食供給一旦趨緊，國有糧食企業(yè)也不一定會大幅度減少庫存。1993年之后的糧食搶購和價(jià)格暴漲風(fēng)潮，國有糧食企業(yè)跟著私商高價(jià)搶購糧食，甚至把國家為平抑糧價(jià)拋售的專儲糧也拿去高價(jià)銷售，而1996年下半年以后糧價(jià)持續(xù)下跌時(shí)，國有糧食企業(yè)不積極入市，按保護(hù)價(jià)收購農(nóng)民的余糧，反而虧本銷售糧食。此外，在供給趨緊時(shí)，大多數(shù)用糧企業(yè)和糧店會改變目前隨用隨買的做法，非國有糧食流通渠道會更加活躍，這一領(lǐng)域的庫存會相應(yīng)增加。
如果上述所有因素加在一起，即使供需之間的差距不大，也可能會引起糧食市場的劇烈波動。
今年9月份以后，小麥、玉米、水稻等主要糧食品種的價(jià)格普遍走高。主產(chǎn)區(qū)小麥價(jià)格平均漲幅40元～80元／噸，玉米價(jià)格華北地區(qū)同比價(jià)位上漲80元～120元/噸。大豆收購價(jià)也上漲了10%以上。糧食的漲價(jià)，直接帶來了面粉、大米以及食用油、飼料等制成品的價(jià)格上漲。豬肉、色拉油價(jià)格漲幅均在30%左右。從1998年以來，國內(nèi)的糧油價(jià)格一直處在一種很低的水平上。當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲基本上是價(jià)格的一種合理回歸，對此，要冷靜觀察，從容應(yīng)對。
目前的這種漲價(jià)，直接動因有這樣幾點(diǎn)：第一,糧食減產(chǎn)，庫存減少,這一情形開始對市場發(fā)生影響；第二,糧價(jià)上升拉動原料價(jià)格上升；第三，國際市場上小麥價(jià)格上升,美國大豆減產(chǎn)10%左右,這對國內(nèi)市場亦有影響;第四，有些市場炒作行為推波助瀾。
這次農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，可能預(yù)示著長達(dá)六年之久的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷周期的結(jié)束。從居民對這次漲價(jià)的反應(yīng)看，還沒有出現(xiàn)剛剛放開糧油價(jià)格時(shí)的那種恐慌心理，沒有出現(xiàn)大量搶購。另外，糧油價(jià)格的上漲，目前的居民收入水平完全可以消化。這種價(jià)格的變化也會帶來一些不利的影響，比如城市低收入人口可能會有一些恐慌。當(dāng)前，要密切關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢，避免出現(xiàn)類似1993年秋冬那種市場糧價(jià)暴漲的局面。
如何確保國家糧食安全
糧食問題不是孤立的，要充分利用國內(nèi)外兩個(gè)市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等長期目標(biāo)結(jié)合起來
從中長期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，中國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關(guān)系將是偏緊的。
糧食是關(guān)系到國計(jì)民生的特殊商品，確保糧食安全是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。整體而言，中國糧食問題應(yīng)該主要依靠自己解決，依賴他人或者完全自給自足都是不可取的。糧食問題不是孤立的，要充分利用國內(nèi)外兩個(gè)市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等長期目標(biāo)結(jié)合起來。
1.切實(shí)保護(hù)和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力。糧食生產(chǎn)的基本資源(耕地、水資源等)一旦減少，使糧食生產(chǎn)的能力遭到破壞，必然危及糧食安全。保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。調(diào)減糧食種植面積要穩(wěn)步進(jìn)行。必須要嚴(yán)格控制各類建設(shè)用地對耕地尤其是基本農(nóng)田的侵占行為，通過復(fù)墾增加耕地資源，減緩總耕地資源的下降速度。要積極研究和推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，同時(shí)，保證灌溉設(shè)施得到保護(hù)和有效利用，并加大對水利設(shè)施的投資力度，提高我國水資源的利用率。要充分利用WTO框架下的“綠箱政策”，強(qiáng)化糧食增產(chǎn)的科技支撐體系。應(yīng)把提高糧食品質(zhì)作為科技攻關(guān)和推廣的重點(diǎn)。國家商品糧基地建設(shè)要調(diào)整結(jié)構(gòu)，向優(yōu)質(zhì)化方向發(fā)展。
2.優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局，加強(qiáng)國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持。確保糧食安全，并不意味著所有地區(qū)都實(shí)現(xiàn)糧食自給，更不能否定個(gè)別地區(qū)通過與產(chǎn)區(qū)交換或國際貿(mào)易而獲取糧食的可能性。要積極引導(dǎo)和強(qiáng)化市場對糧食供需的調(diào)節(jié)作用，從各地區(qū)追求區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)需平衡向全國供需平衡轉(zhuǎn)變。中國糧食生產(chǎn)愈來愈向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，即集中到東北三省、黃淮海平原、長江中下游平原等地區(qū)。要增加國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政和信貸投入。
3.保護(hù)好農(nóng)民的種糧積極性。由于近年糧食供過于求，糧價(jià)持續(xù)走低，各種生產(chǎn)要素費(fèi)用不斷上升，相當(dāng)一部分農(nóng)民種糧無利可圖，農(nóng)民種糧積極性受到嚴(yán)重影響。解決這個(gè)問題，一是在糧食放開經(jīng)營后，必須探索對生產(chǎn)者進(jìn)行直接收入補(bǔ)貼的方式。二是應(yīng)當(dāng)在降低糧食生產(chǎn)成本上想辦法。要依靠科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，降低要素投入成本。逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，減輕糧食生產(chǎn)的稅收負(fù)擔(dān)，是保證糧食生產(chǎn)收益、增加農(nóng)民種糧收入的有效途徑。在我們對中部地區(qū)一些縣糧食生產(chǎn)效益的調(diào)查表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革后虛輕實(shí)重的農(nóng)業(yè)稅，幾乎抽取了糧食生產(chǎn)的全部剩余。建議統(tǒng)一確定分期減征幅度，在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的政策目標(biāo)。這種“以稅惠農(nóng)”的辦法最能保證農(nóng)民直接受益、管理成本低、可操作性強(qiáng)。
4.完善國家糧食儲備制度。糧食儲備是政府調(diào)控糧食市場、確保糧食安全的重要手段。但糧食儲備體系只是解決糧食安全的應(yīng)急措施。確保國家糧食安全的基礎(chǔ)是在“地里”，而不是在“庫里”。中國糧食儲備制度目前仍存在很大缺陷，主要是國家儲備糧功能定位不明確，儲備規(guī)模過大，成本過高；國家糧食儲備暴露出了明顯的效率低、時(shí)效性差、透明度低等弊端。要對國家糧食儲備體系從制度上重新進(jìn)行設(shè)計(jì)。
5.依靠國際市場來調(diào)劑余缺。中國解決糧食問題必須立足于提高國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力，但也要充分利用國際市場調(diào)劑余缺和品種。適當(dāng)多進(jìn)口一點(diǎn)糧食對于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是有利的。從中長期看，中國的糧食自給率可平均保持在不低于90%的水平上。從以往經(jīng)驗(yàn)看，出現(xiàn)過國內(nèi)糧食供給相對平衡的時(shí)候大量進(jìn)口，國內(nèi)糧食減產(chǎn)供應(yīng)緊張的時(shí)候又大量出口的怪現(xiàn)象。要統(tǒng)一協(xié)調(diào)糧食內(nèi)外貿(mào)政策，要提高糧食進(jìn)出口的運(yùn)作效率，防止糧食的進(jìn)出口方向與國內(nèi)的供需實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，減少“逆向調(diào)節(jié)”。今后應(yīng)把糧食安全的重點(diǎn)放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。應(yīng)推行南進(jìn)北出的進(jìn)出口策略。南方銷區(qū)可利用WTO配額從國際市場進(jìn)口玉米、小麥及其制品和飼料等產(chǎn)品，北方可利用市場區(qū)位優(yōu)勢出口大米、玉米、小麥和大豆等農(nóng)產(chǎn)品。
6.保障特殊群體的糧食安全。糧食安全的基本內(nèi)涵是指“確保所有的人在任何時(shí)候都能買得到，又能買得起他們需要的基本食品”。在中國，確保糧食安全應(yīng)包括三項(xiàng)具體目標(biāo)：一是保護(hù)和穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)能力，確保糧食基本自給水平；二是通過進(jìn)出口調(diào)劑、庫存吞吐，最大限度地保證糧食市場供求平衡；三是保障特殊群體的食品安全。目前中國農(nóng)村還有2800多萬貧困人口，城市還有不少收入低的居民(包括下崗職工)，而且?guī)缀趺磕甓加幸恍┑貐^(qū)遭受嚴(yán)重的自然災(zāi)害。除此之外，有的是身體殘缺缺乏勞動能力，有的是嚴(yán)重疾病喪失工作能力等等。必須把保障這些特殊的人群的糧食安全問題作為確保國家糧食安全的重要內(nèi)容。要借鑒國外的一些做法，為需要救濟(jì)的低收入人口提供糧食援助，使其維持正常的生活。
7.盡快建立和完善糧食信息預(yù)警系統(tǒng)。目前，糧食生產(chǎn)、流通、庫存、消費(fèi)等方面的一些基本情況，并不很清楚。如對糧食庫存量的看法就不盡一致。要開展糧食產(chǎn)、供、銷、存環(huán)節(jié)的跟蹤調(diào)查。加強(qiáng)對糧食播種面積的調(diào)查與核實(shí)。要對農(nóng)戶存糧的情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。要逐步建立權(quán)威的糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、庫存信息發(fā)布制度。
以提高糧食綜合生產(chǎn)能力和優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局為主，以糧食儲備調(diào)節(jié)和糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)為輔，保護(hù)好農(nóng)民的種糧積極性，強(qiáng)化對低收入階層的糧食援助，是確保中國糧食安全的合理途徑。(來源：《財(cái)經(jīng)》雜志作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長韓俊)
