“三農(nóng)”困境的成因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，當(dāng)一個(gè)完整的社會(huì)被人為地切分為農(nóng)村與城市之后，二者就從未能站到同一個(gè)發(fā)展水平線上

　　“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。”——這句2002年出自時(shí)任湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平的話，已成為概括中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題最經(jīng)典的名言。寥寥數(shù)語(yǔ)，“三農(nóng)”困境畢現(xiàn)。

　　“剪刀差”

　　在很長(zhǎng)的一個(gè)歷史階段，中國(guó)農(nóng)村居民收入一直以農(nóng)產(chǎn)品銷售收入為主，尤以種植業(yè)生產(chǎn)收入為最重要。因此，1978～1996年間我國(guó)農(nóng)村居民的收入增長(zhǎng)，土地上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放做出了最大的貢獻(xiàn)。但農(nóng)村居民飛速增長(zhǎng)中的收入，卻又立刻成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向的奉獻(xiàn)品。

　　在過(guò)去以城市為中心的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市需要什么，農(nóng)村就種什么；城市需要多少，農(nóng)村就種多少。種出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)民所需要的工業(yè)品，則完全由國(guó)家訂價(jià)，國(guó)家定多少就是多少，農(nóng)民沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地，由是產(chǎn)生了從20世紀(jì)50年代以來(lái)就完全背離其自身價(jià)值的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。

　　中共中央政策研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的“農(nóng)業(yè)投入”總課題組曾經(jīng)做過(guò)估計(jì)：僅1979～1994年的16年間，政府通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收入為1755億元，財(cái)政支農(nóng)支出3769億元，政府提取農(nóng)業(yè)剩余凈額為12986億元，平均每年從農(nóng)業(yè)部門流出的資金凈額達(dá)811億元。

　　稅費(fèi)重負(fù)

　　“剪刀差”的功能是向城市移農(nóng)業(yè)利潤(rùn)。在默默地向城市奉獻(xiàn)的同時(shí)，農(nóng)民還一度承受著非常龐雜的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

　　在農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動(dòng)之前，中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)體系非常龐雜。以1998年為例，據(jù)國(guó)務(wù)院稅費(fèi)改革工作小組辦公室統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年農(nóng)民稅費(fèi)總額為1224億元，包括農(nóng)業(yè)稅、附加稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”(即鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留)，教育集資以及以資代勞款、地方行政勞務(wù)收費(fèi)、地方行政性收費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅中央國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的向農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目就多達(dá)99項(xiàng)，此外還有要農(nóng)民出錢、出物、出工的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)43項(xiàng)。

　　還有各種類型的費(fèi)用是農(nóng)民在生產(chǎn)和生活中都不可避免的。比如建房，審批辦證收費(fèi)項(xiàng)目就有10多個(gè)，每棟房子至少為之花費(fèi)一兩千元，多達(dá)三四千元，該項(xiàng)費(fèi)用較20世紀(jì)80年代初增長(zhǎng)了上百倍。辦結(jié)婚證、準(zhǔn)生證、上戶口收費(fèi)要花200元～300元；農(nóng)產(chǎn)品加工審批辦證收費(fèi)也要上千元。甚至農(nóng)民爭(zhēng)取到了國(guó)家專項(xiàng)資金，還要向項(xiàng)目的主管部門上繳項(xiàng)目管理費(fèi)。

　　農(nóng)民對(duì)此有形象的描繪：“一稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無(wú)底洞。”

　　種地賠錢

　　然而，在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益降低的今天，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)卻仍未能取得令人樂(lè)觀的回勇，反而繼續(xù)下跌。原因在于在農(nóng)民收入中占較大比重的農(nóng)產(chǎn)品銷售收入，由于主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期的低迷而增長(zhǎng)乏力。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步形成，國(guó)家逐漸放開了包括糧、棉在內(nèi)的大部分農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷經(jīng)營(yíng)權(quán)，市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的調(diào)節(jié)作用日益增強(qiáng)。但隨著農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的全面增長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品已由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)到買方市場(chǎng)。幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都呈現(xiàn)供過(guò)于求的狀況，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格也在1993至1995年達(dá)到頂峰之后持續(xù)下跌，農(nóng)民收入因此呈現(xiàn)低增長(zhǎng)、零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)。

　　1998年，中國(guó)糧食流通體制發(fā)生了重大的改革，即按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)余糧、實(shí)行順價(jià)銷售和收購(gòu)資金封閉運(yùn)行三項(xiàng)政策。但由于1996年之后農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，各地也相應(yīng)調(diào)低了糧食收購(gòu)價(jià)格和保護(hù)價(jià)，農(nóng)民的收入并未因此而得到保護(hù)，反而因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的連年上升，使得增收更加困難。

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家曾幾次大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，但每每在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格提高的次年，農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格也全面上漲。因?yàn)閲?guó)家在計(jì)劃控制農(nóng)產(chǎn)品的同時(shí)，作為生產(chǎn)資料的工業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)在市場(chǎng)中自由訂價(jià)而無(wú)從限制了。由此，提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格給農(nóng)民帶來(lái)的利好，被增幅更猛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本所抵消。

　　以西北地區(qū)惟一的國(guó)家商品糧基地市咸陽(yáng)市為例。根據(jù)陜西省咸陽(yáng)市委信息調(diào)研科的一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1995年～2000年，該市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總費(fèi)用由74.82億元又增加至127.08億元,年遞增速度為19.3%。而同期，農(nóng)民收入的年遞增幅度為10.22%，費(fèi)用增幅遠(yuǎn)高于農(nóng)民收入增幅。與此相應(yīng)，2001年陜西省的小麥生產(chǎn)成本為255.03元,較上年增8.89%,其中畝物質(zhì)費(fèi)用為141.48元，比上年增加4.8%，畝用工作價(jià)為83.34元，較上年增加10.61%。

　　這是一個(gè)沉重的現(xiàn)實(shí)：在糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，農(nóng)民種糧無(wú)利可圖，已接近入不敷出的邊緣。

　　打工難

　　在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益日漸衰微的同時(shí)，一直迅速成長(zhǎng)中的外出務(wù)工收入，曾是拉動(dòng)農(nóng)民收入進(jìn)入快速增長(zhǎng)通道的希望之路。

　　可是，1997年后，以“離土不離鄉(xiāng)”方式大量吸收農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)頹勢(shì)，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)。1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新吸收的勞動(dòng)力就比1997年減少了100萬(wàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的低迷狀態(tài)導(dǎo)致了原來(lái)“離土不離鄉(xiāng)”的勞動(dòng)力又回流到農(nóng)業(yè)去。經(jīng)營(yíng)失敗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還造成村、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)普遍高負(fù)債。

　　幾乎與此同時(shí)，20世紀(jì)90年代中后期后，逐漸嚴(yán)重的城市就業(yè)問(wèn)題，使得農(nóng)民外出務(wù)工的總?cè)藬?shù)增長(zhǎng)緩慢，抑制了這一方式對(duì)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)水平，使得這一塊收入增長(zhǎng)乏力。

　　農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)，價(jià)格就會(huì)降低，增產(chǎn)也不會(huì)增收；勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)困難，農(nóng)民現(xiàn)金收入增長(zhǎng)停滯，城鄉(xiāng)差距就更加擴(kuò)大。

　　失去土地，失去生計(jì)

　　在農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)受到限制的同時(shí)，失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)，形成了又一個(gè)龐大的失業(yè)群體。

　　這些年，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中被強(qiáng)行剝奪了土地。有專家估計(jì)，目前全國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過(guò)2000萬(wàn)人。他們從一個(gè)本可以通過(guò)土地的承包實(shí)現(xiàn)小康的農(nóng)民，變成了無(wú)依無(wú)靠的失業(yè)者。

　　從上世紀(jì)90年代開始，全國(guó)興起大辦開發(fā)區(qū)的熱潮，當(dāng)時(shí)全國(guó)每年流失的耕地?cái)?shù)量在1000萬(wàn)畝以上，人為的征地占用大約為500萬(wàn)畝。

　　意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，從1996年開始，中央嚴(yán)令限制新增征用土地，并且要求土地總量平衡。盡管如此，每年仍要征用大約200萬(wàn)～300萬(wàn)畝土地，如果按照大多數(shù)被征地區(qū)人均1畝耕地左右來(lái)計(jì)算，每年就有出現(xiàn)200多萬(wàn)失地農(nóng)民。

　　更可怕的是，由于征地過(guò)程中的補(bǔ)償過(guò)低，失地農(nóng)民將至少是在短期內(nèi)，面臨著就業(yè)、生活無(wú)著的景況。2001年，浙江省金華市新獅鄉(xiāng)道院塘村僅有的500畝土地，因?yàn)椤俺潜惫�業(yè)園區(qū)”的建設(shè)而被全部征用。上級(jí)確定的土地補(bǔ)償款為每畝2.6萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)村集體留存后，農(nóng)戶最后拿到的土地補(bǔ)償款是每畝1.5萬(wàn)元左右。這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)高于浙江省的平均水平。

　　但農(nóng)民的意見并未因此而減小。500畝被征土地共涉及農(nóng)戶95戶，其中有93戶需要拆遷。村里給拆遷戶每戶安排宅基地100平方米，但建造房子每戶需繳納1至2萬(wàn)元。由于土質(zhì)疏松，光是打地基每戶的費(fèi)用就需要4～5萬(wàn)元，而每戶發(fā)到手的征地補(bǔ)償費(fèi)和房屋拆遷費(fèi)一共也就7萬(wàn)多元。把房子造起來(lái)，補(bǔ)償費(fèi)已所剩無(wú)幾，今后的生活一切又都從零開始了。

　　原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任段應(yīng)碧在談到失地農(nóng)民問(wèn)題時(shí)就曾憂慮地說(shuō)：“農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位，在其他工作崗位上的競(jìng)爭(zhēng)一般又都處于弱勢(shì)。”在外出務(wù)工的機(jī)會(huì)日益有限的今天，這份擔(dān)心已經(jīng)成為眼下每一個(gè)失地農(nóng)民所面臨著的現(xiàn)實(shí)。

　　自辦教育和醫(yī)療

　　在中國(guó)的傳統(tǒng)上，接受教育往往是改變自身命運(yùn)的另一大契機(jī)，在農(nóng)村尤其如此。然而，培養(yǎng)一個(gè)學(xué)生對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村家庭而言，無(wú)疑是一個(gè)非常沉重的負(fù)擔(dān)，甚至有學(xué)者在研究時(shí)提出了“教育致貧”的觀點(diǎn)。

　　據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)很少，不足2%。而事實(shí)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)所負(fù)擔(dān)的部分，主要來(lái)自農(nóng)民每年所繳納的教育附加。再加上學(xué)雜費(fèi)的支出，農(nóng)民自己承擔(dān)了基礎(chǔ)教育的絕大多數(shù)費(fèi)用。

　　所幸的是，通過(guò)將教師工資上收到縣財(cái)政開支、農(nóng)村稅費(fèi)改革取消對(duì)教育附加的征收，以及農(nóng)村貧困地區(qū)在學(xué)雜費(fèi)方面“一費(fèi)制”的優(yōu)惠政策，農(nóng)民對(duì)于基礎(chǔ)教育的負(fù)擔(dān)已經(jīng)得到了極大的減輕。但日益高昂的高等級(jí)教育所需費(fèi)用，無(wú)疑是農(nóng)民進(jìn)一步提升自身勞動(dòng)力附加值的一大障礙。

　　當(dāng)然，所謂的“教育致貧”，可以看作是這一代農(nóng)民為下一代獲取更高勞動(dòng)收益所支付的成本，貧困中仍然孕育著希望。但任何一個(gè)農(nóng)民都將面臨的隱憂是“因病致貧”。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的衛(wèi)生資源80%集中在城市，其中2/3集中在大醫(yī)院。2000年農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)12元，僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的27.6%。中國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)的近70%，花費(fèi)的衛(wèi)生費(fèi)用只占衛(wèi)生總費(fèi)用的33%，七年內(nèi)平均每年下降兩個(gè)百分點(diǎn)。1991年到2000年，全國(guó)新增衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入中只有14%投入到農(nóng)村，而14%中的89%又成了“人頭費(fèi)”，真正專項(xiàng)的農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)只有1.3%。

　　20世紀(jì)80年代以后，隨著醫(yī)療衛(wèi)生體制逐步走向市場(chǎng)化，農(nóng)民幾乎完全是自費(fèi)醫(yī)療。醫(yī)療費(fèi)用的攀升，超過(guò)了農(nóng)民實(shí)際收入水平的增長(zhǎng)幅度。河南省農(nóng)調(diào)隊(duì)對(duì)六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個(gè)村、580個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查顯示,1990年到2001年，農(nóng)民人均純收入由537.2元增加到2020.0元，扣除物價(jià)因素增長(zhǎng)了2.8倍；同期農(nóng)民人均醫(yī)療費(fèi)用支出由19.9元增加到90.7元,增長(zhǎng)了3.6倍,占農(nóng)民人均純收入的比重由3.7%上升到4.5%。因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起高額的住院費(fèi)用，有12%的農(nóng)戶有病人需住院而未住院治療。醫(yī)療費(fèi)用的快速、大幅上升，成為農(nóng)民沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。由于沒(méi)有適當(dāng)?shù)谋Ｕ象w系安排，農(nóng)民得到的醫(yī)療服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)卻大大高于城鎮(zhèn)居民。

　　在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，中國(guó)城鄉(xiāng)的反差是巨大的。當(dāng)一個(gè)完整的社會(huì)被人為地切分為農(nóng)村與城市之后，二者就從未能站到同一個(gè)發(fā)展的水平線上。雖然過(guò)去的種種制度安排損害了農(nóng)民利益，但中國(guó)的農(nóng)民仍在傾盡每一分力量努力改善著自己的生活。面對(duì)巨大的利益格局調(diào)整，“三農(nóng)”領(lǐng)域新秩序的建立仍然至為艱難。

　　中共中央“三農(nóng)”一號(hào)文件：記載中國(guó)農(nóng)村改革歷史進(jìn)程

　　中共中央、國(guó)務(wù)院每年都會(huì)向黨內(nèi)下發(fā)一號(hào)文件，以顯示當(dāng)年的中央工作重點(diǎn)和最關(guān)注的問(wèn)題。

　　1982年1月1日，中國(guó)中央發(fā)出第一個(gè)有關(guān)“三農(nóng)”的一號(hào)文件，明確肯定了“雙包”(包產(chǎn)到戶、包干到戶)制，而且說(shuō)明它“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。中國(guó)農(nóng)村從此進(jìn)入了前所未有的發(fā)展時(shí)期。

　　此后，中央又連續(xù)發(fā)出四個(gè)有關(guān)“三農(nóng)”的一號(hào)文件：

　　1983年一號(hào)文件，指出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”；

　　1984年的一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長(zhǎng)土地承包期，使農(nóng)民吃上了長(zhǎng)效定心丸；

　　1985年的一號(hào)文件，主要內(nèi)容是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消30年來(lái)農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度，對(duì)糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國(guó)家計(jì)劃合同收購(gòu)的新政策。還將農(nóng)業(yè)稅由實(shí)物稅改為現(xiàn)金稅；

　　1986年的一號(hào)文件，肯定了農(nóng)村改革方針政策的正確性，針對(duì)農(nóng)業(yè)面臨的停滯、徘徊和放松傾向，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。

　　連續(xù)五個(gè)一號(hào)文件，記載了中國(guó)農(nóng)村改革的歷史進(jìn)程和前進(jìn)步伐。此后，一號(hào)文件再未提到農(nóng)民問(wèn)題。而在今年，一號(hào)文件再次針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題并以促進(jìn)農(nóng)民增收為主題，表明中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題已到關(guān)鍵時(shí)刻。

　　來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》雜志作者：胡一帆