目前信息產業部基于電信業務發放許可，這種市場準入體制存在諸多弊端，《電信法(草稿)》將根據主體的不同來實施許可
本報記者 易強
在全國人大常委會新近公布的2004年一類立法計劃中，并沒有《電信法》的蹤影。
據參與法案起草的信息產業部官員分析：“我們獲得的消息是，人大常委會已經決定將它列為明年的一類計劃。這樣看，即使明年不能出臺，大約可以提交到人大常委會審議。”
據信產部電信研究院續俊旗研究員介紹，《電信法(草稿)》的第三稿已經完成了征求意見的過程，其間涉及信息產業部各司局、各地通信管理局、主要電信運營商、電信法立法咨詢委員會成員，以及國務院多個部委和相關單位。目前正在研究各方面意見，就一些重大問題召開專門論證會，之后，將形成新的一稿；如信產部認為已經成熟，即向國務院法制辦提交。
24年前開始籌備
《電信法》的起草屬于委托立法，即國務院委托信產部代為起草。按照程序，信產部在完成《電信法(草稿)》后，將提交國務院法制辦審議。國務院法制辦就草稿內容征求各方面意見并開展調研，認為內容基本完善后，提交國務院總理辦公會議表決；表決通過后，由國務院提交全國人大常委會審議。
按照相關法律規定，列入常務委員會會議議程的法律案，一般經三次常委會會議審議，再交付表決。表決通過后，由國家主席簽署并予公布實施。
這位專家說：“估計最快要明年才可能提交人大常委會審議。”
2001年4月，信產部成立了“《電信法》起草領導小組”、“《電信法》起草工作小組”和“《電信法》起草專家咨詢委員會”。實際上，政府早在24年前就開始了起草籌備工作，并于1988年將其列入國務院年度立法計劃。
目前，《電信法》起草工作小組有十幾人，包括信產部各司局人員、下屬事業單位的研究人員等，研究領域涵蓋了法律、經濟管理、通信技術等，主要從事專門的法律研究和條文設計。國務院為《電信法》的起草工作還撥了專項基金。
這部法律遲遲未能出臺，一般認為是其涉及多方面的利益，會影響電信產業和電信市場有管理職能的部門之間的權力配置。
續俊旗稱，世貿組織《基礎電信協議》進一步推動了各國放松對電信的管制，但放松管制必須建立在完備的法律基礎上。“中國的立法部門已認識到制訂《電信法》的必要性，盡快出臺已是大勢所趨”。
許可體制創新
據悉，在《電信法(草稿)》中，電信許可體制有一個“重大創新”，即將以運營主體的不同來實施許可：擁有骨干基礎傳輸網絡設施并獲得電信經營許可證的，為第一類經營者；不擁有骨干傳輸網絡設施的經營者，為第二類經營者。按照《行政許可法》的規定，對第一類經營者實行特殊許可，對第二類經營者實行一般許可。
目前，信產部基于電信業務發放許可，這種市場準入體制被認為存在諸多弊端。
《電信條例》將電信業務分為基礎電信業務和增值電信業務兩大類，信產部發放許可證時，以經營業務的不同發放不同的許可證。基礎業務經營許可證和增值業務經營許可證的審查和發放程序有所不同。
續俊旗指出，按主體不同實行不同的許可制度，可以明確管制重點，過去對業務管制存在諸多弊端，比如基礎和增值業務的劃分越來越困難。電信新業務不斷涌現，就業務發放許可，已經越來越不合時宜，監管機構也顯得力不從心。
專家說，“以主體的不同來實施許可”符合國際許可制度的潮流。這也是電信管制由“事前管制”向“事前管制和事后管制并重”、在現階段重視“事后管制”的需要。“骨干傳輸設施的鋪設涉及公共資源的配置和電信稀缺資源的使用，對擁有骨干傳輸設施的經營者施加嚴格的事前管制，可以使事后管制的成本相對較低，提高管制的有效性”。
續俊旗講，新的許可體制體現了更為開放的管制思路，只有經營骨干傳輸網絡的許可證持有者，才有數量限制，對單純提供電信服務者沒有數量限制要求。另外，無論第一類經營者還是第二類經營者，只要具備能力，都可以提供包括基本話音業務和增值業務等。
續俊旗說：“這改變了現有增值業務經營者不能從事基礎話音服務的現狀，客觀上有利于增強市場競爭，擴大消費者的選擇權，也有利于做大整個產業。這樣的規定符合電信業務發展趨勢。因為隨著技術和業務的不斷融合，在同一技術平臺上，既可以承載話音服務，也可以生成增值服務。若從政策上將二者割裂，是一種在電信技術和業務上采取的‘鴕鳥政策’，不利于技術、業務的創新和應用。”
“《電信法》還未出臺，新的許可體制還需進一步論證，但相信不會有太大的變動。”續俊旗說。
三網融合尚無具體規定
《財經時報》獲悉，在三網融合方面，《電信法(草稿)》不會做出具體規定；而考慮到部門之間的矛盾，可能會延續《電信條例》的做法，通過對“電信”進行定義的方式，將電信監管的權力延伸到所有信息網絡傳輸領域。
續俊旗認為，三網融合問題是《電信法》起草中的難點和焦點。
所謂“三網”指的是電信網、計算機網和廣電網。目前，電信網和計算機網已經實現了融合。解決廣電網和電信網融合問題的前提是，理順現有體制，使電信監管部門真正實現對所有通信領域的集中監管。
這將有利于監管政策的一致性，也符合國際電信監管的發展趨勢。如美國一直由FCC對通信領域進行監管，英國由OFCOM取代了OFTEL，對電信行業實行集中監管。
專家說，由于三網融合涉及意識形態部門，所以《電信法(草稿)》會專門規定電信監管機構的職責權力，以及與其他部門間的關系。
除了三網融合，專家指出，普遍服務問題也不會在《電信法(草稿)》中做細致規定。
“《電信法》對普遍服務的規定主要是大的制度設計，比如明確電信普遍服務的范圍、電信普遍服務的義務承擔者、普遍服務的實現機制(建立電信普遍服務基金)、成本補償原則等”。
普遍服務的實現機制，指建立電信普遍服務基金，而這一基金如何設立和管理、普遍服務具體實施者如何選擇、成本補償的具體計算辦法等，可能會在行政法規和規章中做出明確規定。
多項法律配套
中國目前仍有約10萬個行政村沒有通電話，這使電信普遍服務的任務十分艱巨。
據悉，信產部曾在2003年提出“以分票包干實施電信普遍服務”。具體做法是：將全國每個省區市各視為一個普遍服務地區，也就是假設各地區都存在需要進行補貼的項目，對每個地區按照提供普遍服務的難易程度，進行綜合評估打分，得出普遍服務任務量；然后在各運營商之間進行組合分配；運營商所承擔的義務大小和在電信業務市場上的收入成正比關系。
“從總體上說這是一種權宜之計。”續俊旗說，這是在《電信普遍服務基金管理辦法》難以出臺的情況采取的不得已的做法，其效果尚待實踐檢驗。
續俊旗說，就目前《電信法(草稿)》的內容看，至少在電信市場準入、網間互聯和普遍服務等電信監管最重要的領域，還需要配套法律制度。比如，在市場準入方面，應有《電信經營許可管理辦法》、外商投資的相關規定，以及非國有資本進入電信服務領域的法律規定等。
在電信網間互聯方面，應有互聯結算管理辦法、互聯服務質量監督管理辦法、互聯爭端解決辦法等；在電信普遍服務方面，要有普遍服務基金管理辦法、普遍服務的成本補償及收費管理辦法等。
不過，現在還沒到考慮《電信法》配套法規及規章制訂問題的時候，今后將其逐步納入政府和監管機構的工作日程。
□《電信法(草稿)》的結構
《電信法(草稿)》目前共包括十四章，即總則、電信業務經營許可、電信網間互聯、電信資源、電信資費、用戶權益保護、電信普遍服務、電信規劃與建設、電信業無線電管理、電信標準與電信設備進網、網絡與信息安全、國家電信監管機構、法律責任、附則。
《電信法》起草工作小組在研究國內現有電信法律制度特別是《電信條例》立法經驗和缺陷的基礎上，有選擇地借鑒了一些國家和地區電信立法方面的成果，主要是美國、日本、德國、韓國以及中國臺灣和香港地區。（來源：財經時報）
