去年SARS疫情之后，制定、出臺確保全國糧食流通安全的法規(guī)被提上日程；正在審批中的國家《糧食流通管理?xiàng)l例》涉及對國有糧食部門如何改革等問題，有助于解決“三老”(老糧、老賬、老人)問題

　　一項(xiàng)保證糧食流通安全、避免糧食供應(yīng)危機(jī)的《糧食流通管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)已經(jīng)由國家糧食局起草完畢，送交國家發(fā)改委和國務(wù)院。國家糧食局有關(guān)官員告訴《財經(jīng)時報》，國家還將制定一系列法律法規(guī)確保糧食流通安全；法制化將成為新一輪糧食流通體制改革的重要特點(diǎn)。

　　國家發(fā)改委國民經(jīng)濟(jì)綜合司的官員并向《財經(jīng)時報》透露，正在審批中的《糧食流通管理?xiàng)l例》涉及對國有糧食部門如何改革等問題，有助于“三老”(老糧、老賬、老人)問題的解決。

　　據(jù)國家糧食局綜合處人士介紹，去年SARS期間，北京等地一度出現(xiàn)市民搶購食品情況。這引起國家、糧食部門的高度重視，制定一項(xiàng)確保全國糧食流通安全的法規(guī)隨之被提上日程。“這幾周，大家都在發(fā)改委開會研究《條例》，預(yù)計不久就會出臺”。

　　去年8月，國務(wù)院頒發(fā)《中央儲備糧食管理?xiàng)l例》，要求中央儲備糧管理必須遵循“三個嚴(yán)格，兩個確保”——嚴(yán)格制度，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格責(zé)任；確保中央儲備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好，確保國家急需時調(diào)得動、用得上。這位官員說，《中央儲備糧食管理?xiàng)l例》為國家儲備糧食安全奠定了法制基礎(chǔ)，國家糧食局也要求各省區(qū)市根據(jù)這一文件精神制定相應(yīng)法規(guī)。

　　全國很多省份隨之開始著手制定糧食流通安全的相關(guān)法規(guī)和預(yù)案。目前，四川省已經(jīng)制定《省級儲備糧管理暫行辦法》，北京市也出臺了《北京市糧食供給應(yīng)急預(yù)案》。

　　糧改20年

　　中國糧食流通體制改革已歷近20年。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長徐小青向《財經(jīng)時報》介紹，1979年后，糧食流通雖有所變化，但未涉及體制層面；從1985年開始，國家糧食部門取消派購制度，實(shí)行合同定購制度，擴(kuò)大議購議銷，部分或全部放開某些農(nóng)副產(chǎn)品價格，逐漸突破了集中計劃經(jīng)濟(jì)體制；到1993年，基本形成了農(nóng)產(chǎn)品市場購銷制度的框架，農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者價格形成由市場供求決定。

　　1994年部分地區(qū)出現(xiàn)供糧緊張，加之上一年出現(xiàn)“棉花大戰(zhàn)”，國家為穩(wěn)定市場，又開始加強(qiáng)糧食合同定購，實(shí)行定價銷售，并對棉花采取統(tǒng)購統(tǒng)銷。1994年、1996年，國家兩次提高糧食收購價格，國內(nèi)糧價高出國際市場，糧食生產(chǎn)和糧食流通陷入惡性循環(huán)，供求關(guān)系失衡。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所李成貴研究員接受《財經(jīng)時報》采訪時認(rèn)為，第一次提價，對促進(jìn)農(nóng)民增收、穩(wěn)定生產(chǎn)和糧食市場有一定積極作用，但第二次大幅提價帶來了負(fù)面影響。

　　為保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從1997年至今，國家開始實(shí)行以保護(hù)價敞開收購糧食，但這導(dǎo)致糧食供求進(jìn)一步失衡，國有糧食企業(yè)的倉儲和財政補(bǔ)貼不堪重負(fù)，進(jìn)而積累成了國有糧食部門嚴(yán)重的“三老”問題。到2000年，國家縮小按保護(hù)價收購的范圍，進(jìn)行“選擇保護(hù)”。

　　李成貴說，通過多年的糧食流通體制改革，政府逐漸認(rèn)識到，糧食流通問題應(yīng)該搞好市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的平衡，更多地通過市場化改革的辦法解決問題，而不能逆向操作，過多地依賴行政力量的干預(yù)。

　　市場機(jī)制

　　在李成貴看來，糧食流通體制改革要“使生產(chǎn)便捷、低成本變?yōu)橛行У墓┙o”，一種高效率的流通體制必須能給生產(chǎn)者(農(nóng)民)和消費(fèi)者都帶來好處，糧食流通市場需要遵循由供求關(guān)系形成的價格機(jī)制。

　　他認(rèn)為，降低糧食的流通成本，需要搞好糧食的產(chǎn)銷銜接，減少中間流通的環(huán)節(jié)。國家應(yīng)該發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，通過糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)簽訂糧食購銷合同的方式，確保糧食的安全生產(chǎn)和減少流通費(fèi)用。糧食生產(chǎn)成本的降低，需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，允許民營企業(yè)進(jìn)入糧食生產(chǎn)，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系；形成多元化市場主體，國家應(yīng)該對企業(yè)給予貸款支持；進(jìn)一步完善市場體系，建立糧食批發(fā)市場，讓糧食都通過批發(fā)市場交易。

　　但市場機(jī)制并不一定能保證生產(chǎn)者和消費(fèi)者的收益。李成貴指出，國家要建立對種糧農(nóng)民補(bǔ)貼的科學(xué)機(jī)制，中國急需制定完善的糧食直接補(bǔ)貼方案。補(bǔ)貼種糧農(nóng)民一直是歐盟、美國等世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)通行的做法。另外，糧食企業(yè)和農(nóng)民要注意利用期貨工具，發(fā)現(xiàn)價格，規(guī)避市場風(fēng)險。

　　他同時認(rèn)為，國家應(yīng)該持有對糧食市場干預(yù)的手段，但主要體現(xiàn)于通過中央儲備糧的吞吐間接調(diào)節(jié)市場，而不是靠行政力量直接干預(yù)市場。

　　僅是開始

　　徐小青認(rèn)為，糧食流通改革承擔(dān)三項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)：一是市場型的流通體制；二是國家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；三是確保種糧農(nóng)民增收。

　　他強(qiáng)調(diào)，糧食流通體制改革剛剛開始，大量問題需要解決。比如：國有糧食部門的壟斷地位、糧食部門的“三老”問題、市場多元化主體的形成、糧食儲備體系的完善，糧食安全監(jiān)控預(yù)警機(jī)制的建立、鐵路等糧食交通運(yùn)力、國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的掛賬、農(nóng)業(yè)(糧食)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營以及相應(yīng)的系列糧食流通立法等問題。

　　李成貴對《財經(jīng)時報》表示，由于市場整合程度低，國家沒有糧食監(jiān)控體系和相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，糧食基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)都不清楚，政策調(diào)控很難跟進(jìn)，偶然因素比較大，不能反映糧食的真實(shí)供求關(guān)系。在確保農(nóng)民增收方面，進(jìn)行糧食流通體制改革時，需要建立保護(hù)種糧農(nóng)民利益的科學(xué)體系。這個體系的重點(diǎn)是確保農(nóng)民在糧食豐收、市場供大于求時增加收入，而不是糧食減產(chǎn)時、供不應(yīng)求時的增收問題。

　　目前，國家已逐漸取消以保護(hù)價敞開收購糧食的政策，今年政府計劃從糧食風(fēng)險管理基金中拿出100億元，對種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方案在吉林、安徽兩省進(jìn)行過試點(diǎn)，李成貴認(rèn)為，補(bǔ)貼方式并不科學(xué)，存在不少問題，如何對種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，目前還不是十分清楚。

　　稿件來源：財經(jīng)時報 作者：鐘華 有刪節(jié)