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政府每年花了多少錢，怎么花的，這些問題皆屬于“政府機密”。今年，廣東省的“陽光財政”邁出了“解密”的第一步，繼而，3月初的兩會上，來自廣東省的全國人大代表李秉記向全國人大提交了一份題為“推進預算公開，打造陽光財政”的議案
-文/劉溜
“秘密，會后回收�！边@樣的字句往往打在政府預算報告的封面上。當同樣的字句仍然出現(xiàn)在今年廣東省財政預算報告上時，代表們終于禁不住發(fā)出質(zhì)疑，“都說是陽光財政了，為什么政府預算還不能公開？”
作為機密的政府財政
“個人所得稅制度的建立與發(fā)展，必然要求財政預算公開化�！必斦靠蒲兴彼L王朝才表示，“納稅人有權(quán)利知道政府把錢花到了什么地方，錢花得是不是合理。私營企業(yè)主也想證實，政府有沒有拿他的稅錢去投資跟他競爭的項目�！�
首都經(jīng)貿(mào)大學的公共財政和預算制度專家焦建國指出，在現(xiàn)代社會文明制度下，除了一些涉及到國家安全的信息之外，一切財政信息都不應對公眾保密，“這也是公共財政的要義�！�
所謂“公共財政”，是在市場經(jīng)濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制。在公共財政下，政府的所有開支都要由預算公共資金統(tǒng)一安排，“公開透明，是公共財政的本質(zhì)性要求�！苯箯娬{(diào)說。
然而目前，政府開支，除了預算內(nèi)支出外，還有預算外支出和制度外支出，預算內(nèi)的是看得見的，預算外支出和制度外支出是指各單位未納入國家預算的，這部分資金是看不見的。
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1999年，九屆人大常委會通過了《關(guān)于加強中央預算審查的決定》，廣東省作為試點先行實踐“部門預算”，當時，省政府提供給人大代表的預算報告，只是薄薄的幾張紙，只見總數(shù)，不見具體明細。
及至2004年，廣東省政府預算報告已厚達540頁，涉及114個部門，基本實現(xiàn)了省級部門預算的細化編制。
所謂“部門預算”，即一個部門一本賬，省政府所有100多個部門全部做出詳細的年度預算。同時，基本建設(shè)以前只編到類級科目，比如“基本建設(shè)支出”等大類，而今年編到了款級科目，“基本建設(shè)支出”大類下面還要分冶金工業(yè)基建支出、有色金屬工業(yè)基建支出等等，細化到了行業(yè)，報告中第一次出現(xiàn)了小到4.3萬元的項目預算。
在這份細化的預算報告中，一些以往根本看不到的支出問題，被人大代表們發(fā)現(xiàn)了。
“我們發(fā)現(xiàn)有2000多萬元撥給了四家省直機關(guān)幼兒園，還給一些事業(yè)單位編外人員每人撥出了3.2萬元的年補(有代表統(tǒng)計列入項目的編外人員有近3萬之多，總計9億多元)，而且這些撥款已連續(xù)幾年�！眮碜詮V東的全國人大代表徐生輝對當時的激烈場面感受頗深，“代表們紛紛質(zhì)疑這些錢用得是否合理，有個代表措辭相當尖銳，說財政的錢養(yǎng)公務(wù)員是應該的，但憑什么拿去養(yǎng)他們的兒子、孫子——如此激烈的爭論是以前不敢想象的�！�
粗細之爭
預算做得粗，外行看不懂，內(nèi)行看不清。這是長期以來，政府財政預算給人大代表的印象。今年3月初財政部的《財政預算報告》總共20頁，正文部分15頁，余下5頁是名詞解釋，幫助代表理解正文，這個創(chuàng)新之舉贏得代表們的一致叫好。
然而仍有一些代表還是反映“看不懂”。
在中國社科院楊之剛教授看來，今年的政府預算報告仍然沿襲了往年“太粗，太籠統(tǒng)”的特點，“總共27個科目。而最能體現(xiàn)政府公共職能的科教文衛(wèi)，仍然擱在一個科目下，沒有細分。預算越粗，漏洞越大，結(jié)果是錢怎么花都合理，監(jiān)督也沒有依據(jù)。”
財政部預算司司長張弘力則表示，預算確實有必要細化，但卻未必是越細越好：“通過細化預算，向人大代表公開財政支出的具體情況，代表們可對不太合理的地方提出意見。但是不是越細化越好呢？過于細化只會轉(zhuǎn)移代表們的注意力，在一些細枝末節(jié)的項目上爭論不休，不利于議大政�！�
對此，王朝才解釋說：“當然是越細化越好，但細化不等于繁瑣、復雜，細化的要求是簡明、具體、真實，一目了然�！�
“以前是看不懂，不想看，現(xiàn)在是想看但看不完。”面對厚達500多頁的廣東省政府預算報告，廣東人大代表徐生輝感慨道。幾年來，廣東省預算報告厚度從以前的兩三頁迅速增加到500多頁，而審議時間，從交到人大代表手里到審議通過，前后仍是兩天。
預算的編制時間則是老問題了，每年12月開始編制工作，3月份交人大審議，到4月1日開始執(zhí)行。而這時政府已花了三個月錢了，也就是說，每年頭三個月的財政支出不在預算控制的范圍內(nèi)。
預算的約束力有多大？
預算編制的細化固然可喜，但它畢竟只是個技術(shù)活，必需借助制度的保障與有力的監(jiān)督保證其執(zhí)行。
預算由立法機構(gòu)通過，實質(zhì)是年度立法。1994年，我國通過了《預算法》，1998年全國人大常委會預算工作委員會成立，并于次年通過《關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》�！拔覀儑业念A算離法制化還有一定距離”，楊之剛說，“目前我國只有一部《預算法》，毛病也是不夠細，應該有一套體系，從編制法、執(zhí)行法到監(jiān)督法，力求完備細致�！�
對預算的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指政府的自我監(jiān)督，外部監(jiān)督則來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾。雖然人大由《憲法》授權(quán)對政府預算進行監(jiān)督，但一直以來，其監(jiān)督僅僅停留在法律形式上——人大目前并無實質(zhì)性的預算監(jiān)督手段。
因此審計部門作為唯一一家可查政府賬本的專職監(jiān)督機構(gòu)，其作用最為關(guān)鍵。
“在預算的執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)，即政府與審計部門之間應有一種權(quán)力制衡，在很多國家，審計署直接對立法機構(gòu)負責。而在我國，審計署不是對人大負責，而是隸屬于國務(wù)院，缺乏獨立性，使得這項外部監(jiān)督實際上成了政府的內(nèi)部監(jiān)督，這是預算監(jiān)督機制的先天性不足�！苯菇▏赋觥�
作為年度立法，預算就是“鐵預算”，具有法律效力，不得隨意超支。據(jù)了解，要做到嚴格按預算支出，前提是政府必須規(guī)范行政，不能隨意追加預算，而在西方國家，政府每支出一支筆都要向?qū)徲媶挝簧蠄�，接受跟蹤監(jiān)督。
“在國內(nèi)，追加預算、擠占挪用預算的現(xiàn)象比比皆是，卻又沒有相應的懲罰措施，”針對于此，焦建國建議建立預算責任制，“預算通過后，應確立由誰來負責，多花了，或是亂花了，都要直接追究行政長官的責任�！�
中國現(xiàn)代預算體制沿革
1980年，改變過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財政管理體制，對大多數(shù)省份實行了“劃分收支，分級包干”的預算管理體制，建立了財政包干體制的基礎(chǔ)。1994年分稅制實行，實現(xiàn)了中央與地方之間財政分配的規(guī)范化。
2000年，財政部首次要求中央政府四個部編制“部門預算”，同時推廣政府采購制度與國庫集中支付。而國庫集中支付也是目前預算管理體制改革的重要方面。當前實行的國庫分散支付制度存在很多弊病，不利于進行財政監(jiān)督。如果實施國庫集中管理，所有的政府資金集中到國庫單一賬戶，所有財政支出都從國庫賬戶上撥出。目前，預算科目體系改革正在進行中，預計2005年預算就會實行新的科目體系。
什么是現(xiàn)代預算制度？
香港中文大學學者王紹光、王有強曾撰文指出，“現(xiàn)代預算制度”包括如下幾個方面的內(nèi)容：
它是關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬；是統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支；列舉所有項目的開支，并對它們進行分類；對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別；必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作它用；必須得到權(quán)力機構(gòu)(議會)的批準，并接受其監(jiān)督；預算內(nèi)容和預算過程必須透明。
(來源：中國《新聞周刊》，2004年第12期)
