種種跡象表明，即將召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議極有可能確定，中國(guó)實(shí)施了近七年之久的積極財(cái)政政策向“穩(wěn)健”轉(zhuǎn)變。
過(guò)去一年多以來(lái)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和宏觀調(diào)控，以及10月29日央行宣布加息，都在為這一可能的轉(zhuǎn)變提供注腳。
海內(nèi)外許多分析指出，多年的積極財(cái)政政策，已經(jīng)使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成了對(duì)財(cái)政支出擴(kuò)張日益嚴(yán)重的依賴。
目前，如果這種投資需求過(guò)度膨脹導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱繼續(xù)下去，將會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。同時(shí)，眾多財(cái)政專家擔(dān)心，如果繼續(xù)大量發(fā)行建設(shè)國(guó)債，將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。分析人士認(rèn)為，這些都構(gòu)成了財(cái)政政策轉(zhuǎn)向的原因。
轉(zhuǎn)向勢(shì)在必行
有關(guān)財(cái)政政策轉(zhuǎn)向的最早官方提法，來(lái)自財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶今年5月的一次講話。據(jù)中新社報(bào)道，金人慶5月27日在上海的全球扶貧大會(huì)閉幕式記者招待會(huì)上透露，中國(guó)將由實(shí)行積極和擴(kuò)張性的財(cái)政政策轉(zhuǎn)向?qū)嵭小爸行浴必?cái)政政策，以降低通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。
金人慶說(shuō)，實(shí)施積極的財(cái)政政策與穩(wěn)定的貨幣政策，主要是為了應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)的沖擊。這一政策幫助中國(guó)擺脫了通貨緊縮的困擾。但目前中國(guó)部分行業(yè)和地區(qū)出現(xiàn)了過(guò)度投資現(xiàn)象，有經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的危險(xiǎn)，也存在著農(nóng)業(yè)、能源交通、高科技產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)服務(wù)業(yè)等投資不足的現(xiàn)象。這要求在制定實(shí)施宏觀調(diào)控政策時(shí)區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，不搞“急剎車(chē)”、也不搞“一刀切”，而是采取有保有控的財(cái)政政策，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)步健康發(fā)展。
此后，“中性財(cái)政政策”這一提法立刻成為國(guó)際財(cái)經(jīng)的焦點(diǎn)之一，并引起了國(guó)內(nèi)理論界關(guān)于財(cái)政政策由“積極”轉(zhuǎn)向“中性”的討論。
在各界對(duì)中性財(cái)政政策爭(zhēng)論不休之際，政府高層對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步闡釋。
據(jù)新華網(wǎng)消息，11月6日，財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉在2005年中國(guó)行業(yè)發(fā)展報(bào)告會(huì)公開(kāi)表示，明年將實(shí)行“穩(wěn)健”財(cái)政政策。他對(duì)穩(wěn)健財(cái)政政策內(nèi)涵作出闡述：在服務(wù)于宏觀調(diào)控政策的同時(shí)，適當(dāng)削減赤字和公共投資，積極增收節(jié)支，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)財(cái)政改革。
樓繼偉特別指出，業(yè)界關(guān)于“中性財(cái)政政策”的提法并不準(zhǔn)確。他認(rèn)為，中性財(cái)政政策可以有兩種理解，政府沒(méi)有財(cái)政赤字或者財(cái)政赤字保持不變，都可以叫做中性財(cái)政政策，所以，用“穩(wěn)健的財(cái)政政策”更加準(zhǔn)確。
對(duì)此，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心的宋國(guó)青教授認(rèn)為，以傳統(tǒng)的觀點(diǎn)看，財(cái)政政策大體可分為擴(kuò)張、中性和緊縮三種取向，所謂“穩(wěn)健的財(cái)政政策”因各人理解不同，很難定義；但可以肯定，至少是非擴(kuò)張性的。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康教授對(duì)此解釋說(shuō)，所謂“中性財(cái)政政策”的本來(lái)涵義，就是財(cái)政收支保持平衡，不對(duì)社會(huì)總需求產(chǎn)生擴(kuò)張或緊縮的影響。就當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要任務(wù)而言，對(duì)中性財(cái)政政策的起碼要求，就是不給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)擴(kuò)張性的影響。目前財(cái)政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，不是“急轉(zhuǎn)彎”，而是“慢轉(zhuǎn)彎”，是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴(kuò)張力度中加以區(qū)別對(duì)待，即“有保有控”。
另一位權(quán)威專家在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)認(rèn)為，“中性財(cái)政政策”這個(gè)提法比較學(xué)術(shù)，考慮到不是所有人都學(xué)過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，所以在未來(lái)政府的政策文件中，還是會(huì)用“穩(wěn)健財(cái)政政策”的提法。“穩(wěn)健”的范圍相對(duì)比較大，并且可以調(diào)整，這在某種程度上也給調(diào)控留有余地和運(yùn)作空間。
無(wú)論“中性”還是“穩(wěn)健”，財(cái)政部?jī)晌活I(lǐng)軍人物的先后公開(kāi)表態(tài)，已經(jīng)可以確定財(cái)政政策轉(zhuǎn)向勢(shì)在必行。
因應(yīng)形勢(shì)變化
財(cái)政政策的轉(zhuǎn)向，緣于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化。
1998年時(shí)，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢，中國(guó)政府實(shí)施了以增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策。所謂積極財(cái)政政策，是指通過(guò)減稅和增加財(cái)政支出等措施，以增加和刺激社會(huì)總需求的一種政策。
從1998年到2004年，七年間中國(guó)累計(jì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債達(dá)9100億元。據(jù)測(cè)算，這部分國(guó)債拉動(dòng)形成的投資總規(guī)模為5萬(wàn)億元左右。
與此同時(shí)，中國(guó)的赤字規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，2002年及2003年財(cái)政赤字連續(xù)兩年達(dá)到3198億元，創(chuàng)下了1949年以來(lái)的兩個(gè)并列的高峰。
其他的積極財(cái)政政策的內(nèi)容包括：向國(guó)有商業(yè)銀行增發(fā)國(guó)債，專項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；調(diào)整稅收政策，分批提高部分產(chǎn)品的出口退稅率，對(duì)有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施稅收減免；推進(jìn)“費(fèi)改稅”改革，減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；提高公務(wù)員工資、增加對(duì)下崗職工的社會(huì)保障支出等。
但是，進(jìn)入2003年后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。此次經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的主要表現(xiàn)形式是投資膨脹，油、電、煤、運(yùn)全面緊張，基礎(chǔ)原材料價(jià)格大幅上漲。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，今年1至2月城鎮(zhèn)50萬(wàn)元以上項(xiàng)目完成固定資產(chǎn)投資3287億元，比上年同期增長(zhǎng)53%，創(chuàng)下1994年以來(lái)同期增幅最高值。而2003年固定資產(chǎn)投資的增速為26.7%。
投資過(guò)熱導(dǎo)致油、電、煤、運(yùn)環(huán)節(jié)瓶頸現(xiàn)象突出。基礎(chǔ)性原材料價(jià)格大幅攀升。
央行發(fā)布的今年4月CGPI數(shù)據(jù)顯示：煤炭?jī)r(jià)格同比上升33%；成品油價(jià)格(由國(guó)家定價(jià))同比上升3.5%；水泥價(jià)格同比上升15.1%；鋼材價(jià)格同比上升33.4%；銅價(jià)同比上升49.5%；鉛價(jià)同比上升63%。一季度全國(guó)有24個(gè)省市被迫拉閘停電，有的地區(qū)一周要停電兩次，居民生活用電也受到明顯影響。
現(xiàn)任全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任劉仲藜曾經(jīng)在20世紀(jì)90年代中期擔(dān)任財(cái)政部部長(zhǎng)、國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)。他近日接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)認(rèn)為，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，財(cái)政政策應(yīng)適時(shí)調(diào)整，國(guó)債規(guī)模可考慮適當(dāng)減少。
誰(shuí)在堅(jiān)持積極財(cái)政政策？
耐人尋味的是，早在2002年，財(cái)政部即提出了積極財(cái)政政策淡出的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)碰到了巨大的阻力，遲遲無(wú)法行動(dòng)。直至今日，全面基礎(chǔ)行業(yè)短缺形勢(shì)已急轉(zhuǎn)直下之時(shí)，積極財(cái)政政策才顯現(xiàn)淡出的跡象，從中或可見(jiàn)其利益爭(zhēng)執(zhí)之激烈。
據(jù)記者了解，一直以來(lái)，發(fā)改委的主流觀點(diǎn)對(duì)于積極財(cái)政政策一直持支持態(tài)度，因每年發(fā)行國(guó)債主要由發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，發(fā)改委掌握著這些項(xiàng)目的生殺大權(quán)。
在政府投資的項(xiàng)目中，有許多是屬于地方事權(quán)的范圍。這些項(xiàng)目本應(yīng)由地方根據(jù)自身財(cái)力統(tǒng)籌安排，卻也報(bào)發(fā)改委批復(fù)后安排資金。1998年至2002年安排給地方占全部國(guó)債投資的比重為70.4%，涉及項(xiàng)目3萬(wàn)多個(gè)，共投入國(guó)債資金1054.7億元。
有專家分析說(shuō)：中央對(duì)地方補(bǔ)助是無(wú)償?shù)模陀^上誘導(dǎo)地方不是從當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際或急需出發(fā)，不是從自身財(cái)力和資金配套能力出發(fā)，而是看上面哪些方面能給錢(qián)，由此來(lái)組織項(xiàng)目，甚至巧立名目、拼湊項(xiàng)目，然后拼命跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金。
《財(cái)經(jīng)》了解到，2005年長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的發(fā)行規(guī)模，將由今年的1100億元調(diào)減為800億元，但與此同時(shí)，很可能將會(huì)增加中央預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資200億至300億元。這部分資金的控制權(quán)又將集中在發(fā)改委手中。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希教授接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)指出，完成目前長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資的諸多項(xiàng)目，不一定全靠發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債來(lái)實(shí)現(xiàn)。在他看來(lái)，今年財(cái)政增收預(yù)計(jì)可以達(dá)到5000億元。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年前三季度統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國(guó)財(cái)政收入增收約4000億元，同時(shí)今年的1100億國(guó)債有一部分要結(jié)轉(zhuǎn)到明年，完全可以用超收的財(cái)政收入和結(jié)轉(zhuǎn)的國(guó)債資金中的一部分資金來(lái)建設(shè)那些項(xiàng)目。
據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2002年，財(cái)政在央行的月末存款余額有九個(gè)月超過(guò)1500億元；2003年，有九個(gè)月超過(guò)2500億元。今年3月末，財(cái)政在央行的存款余額達(dá)到3416億元；6月末，存款余額高達(dá)7755.6億元。
財(cái)政大量發(fā)行國(guó)債的同時(shí)，在央行又保持較高的存款余額，不利于提高財(cái)政資金的使用效率。因此，如果可以有效利用既有的財(cái)政收入，就不必繼續(xù)發(fā)債。
從另一方面，現(xiàn)在財(cái)政收入增長(zhǎng)超過(guò)了20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增長(zhǎng)。就是說(shuō)，財(cái)政收入占GDP的比重在不斷升高，政府掌控的資源份額在擴(kuò)大。在這種情況下，再去發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，意味著政府掌握的資源更多；與此相應(yīng)，市場(chǎng)配置的資源就會(huì)減少，這顯然與中國(guó)市場(chǎng)化改革的方向不一致。
改革開(kāi)放多年，市場(chǎng)化配置資源已是共識(shí)，而不宜過(guò)多強(qiáng)調(diào)政府配置資源。這意味著財(cái)政政策轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨。(稿件來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》 作者： 趙小劍)
