(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
改進(jìn)信訪制度，如果不能從大處入手，解決公共信用問(wèn)題，就會(huì)陷入惡性循環(huán)
近來(lái)，信訪制度的存廢問(wèn)題引起了爭(zhēng)論。
一些來(lái)自信訪部門的人士認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度存在的問(wèn)題之一，就是信訪部門權(quán)力有限，主張強(qiáng)化信訪，加強(qiáng)信訪部門的權(quán)力。還有些人則建議出臺(tái)《信訪法》，甚至提出了所謂的“兩訪終訪制”。
毋庸置疑，信訪制度確實(shí)為一些問(wèn)題的解決提供了機(jī)會(huì)和渠道。但是，倘若上述這些建議得以實(shí)現(xiàn)的話，那將是中國(guó)法治進(jìn)程的一個(gè)倒退。
現(xiàn)在的問(wèn)題不是如何修訂《信訪條例》或出臺(tái)《信訪法》，也不是如何加強(qiáng)信訪制度建設(shè)，而是要不要取消信訪制度。
歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，權(quán)力要在公正、法治的框架內(nèi)運(yùn)行，不在于建立重床疊架的政府機(jī)構(gòu)，而在于政府主要部門之間的相互制衡，在于國(guó)家與地方之間權(quán)責(zé)明確，相互制衡。這是政治現(xiàn)代化的一個(gè)基本內(nèi)涵。
信訪制度是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)政權(quán)弱社會(huì)、弱司法弱人大，強(qiáng)行政、甚至一度是無(wú)司法無(wú)人大強(qiáng)行政的環(huán)境相適應(yīng)的。本來(lái)在法律上來(lái)講，任何級(jí)別的行政首長(zhǎng)，既不能對(duì)人大發(fā)號(hào)施令，也不能對(duì)法院指手劃腳。但其實(shí)不然。幾十年來(lái)，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有的權(quán)威，在公眾中缺乏足夠的信用。比如司法被認(rèn)為缺乏公正；人大被認(rèn)為是橡皮圖章；一個(gè)縣的報(bào)紙電臺(tái)不能自由報(bào)道和批評(píng)本地縣長(zhǎng)書記，遇到問(wèn)題只能向地區(qū)電臺(tái)或者省臺(tái)省報(bào)反映。如此等等，導(dǎo)致憲法基礎(chǔ)上設(shè)置的國(guó)家機(jī)關(guān)，整體上缺乏應(yīng)有的權(quán)威和尊嚴(yán)，換句話說(shuō)，也就缺乏公共信用。正是這種制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致國(guó)民遇到了問(wèn)題就去找自己認(rèn)為最管用的人或者部門。
這樣，人們就形成了“越往上面官越好”的心態(tài)，在一些政策說(shuō)法或者事例的引導(dǎo)下，越來(lái)越多的問(wèn)題涌向北京，“御狀”往往成了許多上訪者最后的希望。
其實(shí)，上級(jí)實(shí)際上心里明白，自己根本無(wú)力應(yīng)對(duì)不斷增加的上訪，所以就需要把矛盾解決在基層。據(jù)有關(guān)資料，2003年前八個(gè)月，北京的信訪局就收到11641封有關(guān)拆遷的投訴信件，上訪人數(shù)5360人，比2002年增加47%。從純粹行政技術(shù)角度上來(lái)說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)中央政府應(yīng)該應(yīng)對(duì)并能夠妥善處理如此多的事情。
而且上面越是宣傳已經(jīng)解決了什么上訪中的疑難雜癥，就越會(huì)出現(xiàn)上訪奔涌而來(lái)的情況。在越發(fā)顯得下面缺乏公共信用和權(quán)威的同時(shí)，上面的壓力就越來(lái)越大。這是個(gè)靠所謂加強(qiáng)信訪機(jī)關(guān)權(quán)限所無(wú)法解決的問(wèn)題。
隨著時(shí)間的推移，上面解決不了，下面已經(jīng)失去公共信用，那么，在實(shí)踐中不斷獲得教訓(xùn)的上訪者，將對(duì)整個(gè)國(guó)家機(jī)器產(chǎn)生懷疑。
一些人認(rèn)為目前的信訪制度有其不可替代的作用，把信訪制度當(dāng)成公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。這是沒(méi)有意識(shí)到，如果不能從大處入手，解決公共信用問(wèn)題，就會(huì)陷入惡性循環(huán)。
道理很簡(jiǎn)單：如果覺(jué)得司法缺乏權(quán)威，就要有信訪制度，但既然司法都沒(méi)有信用，在同樣的環(huán)境里，又用什么能夠保證信訪制度的信用和權(quán)威呢？如果政府自己不能相信司法的權(quán)威，又如何讓百姓相信呢？
當(dāng)然，僅僅靠司法制度改革是不夠的。國(guó)家制度是一個(gè)整體。政治現(xiàn)代化是整個(gè)國(guó)家制度的現(xiàn)代化。如果意識(shí)不到問(wèn)題的艱巨和復(fù)雜，以為只需要強(qiáng)化某個(gè)機(jī)構(gòu)，就可以完滿地解決上訪問(wèn)題，只能徒勞。
就人大而言，不但應(yīng)該避免在信訪問(wèn)題上表現(xiàn)出的行政化傾向，而且更應(yīng)使人大逐步演變?yōu)檎嬲拇h制機(jī)構(gòu)。比如，選民可以向具體的代表寫信、與之見(jiàn)面，等等，代表直接面對(duì)選民，由他們來(lái)代表選民，從而在制度上解決國(guó)民的利益表達(dá)渠道問(wèn)題，減少街頭表達(dá)的可能性。
就縱向的政府關(guān)系而言，各級(jí)政府之間必須權(quán)責(zé)明確，在憲法框架內(nèi)獨(dú)立履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任，而不是現(xiàn)在依靠自上而下的行政壓力來(lái)約束下級(jí)政府。
僅僅靠官管官，是管不過(guò)來(lái)的。應(yīng)該使選舉類官員的政治生命取決于他所在行政區(qū)域的民意，應(yīng)該相信人民群眾。這樣一來(lái)，通過(guò)制度性的權(quán)力和責(zé)任下移，使得地方都有自己良好的議會(huì)、行政、司法運(yùn)作機(jī)制，民眾在自己的地區(qū)就有良好的利益表達(dá)和權(quán)利保障機(jī)制，問(wèn)題因此也就能夠最大限度地消解于它所發(fā)生的行政區(qū)內(nèi).
這不但理順了各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也可以樹(shù)立和維護(hù)各級(jí)政府的信用和權(quán)威。
(來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》；文/黃鐘）
