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        “5+1”文件規(guī)范官員進(jìn)退 人事改革正向整體推進(jìn)

        2004年06月02日 09:00

          (聲明:刊用中國《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

          本刊記者/楊中旭

          在“問責(zé)風(fēng)暴”的背景下,黨政官員如何進(jìn)退上下,是社會(huì)各界的關(guān)注重點(diǎn)

          孟鐵林和吳曉東,分別有中國首個(gè)“公推公選”的縣長和市長之譽(yù)。

          在他們年初分別當(dāng)選為江蘇省徐州市沛縣縣長和江蘇省金壇市市長之前,江蘇進(jìn)行的“公推公選”,備受媒體關(guān)注。但在當(dāng)時(shí),“公推公選”尚是個(gè)案。數(shù)年以來,多個(gè)地方雖都有試點(diǎn),但如何操作做法不一。

          2004年4月8日,中共中央出臺了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暫行規(guī)定》,其中對五種情形下的干部選任要求“一般應(yīng)進(jìn)行公開選拔”,并確定了相應(yīng)的程序——這使得此前由各地進(jìn)行的試驗(yàn)和試點(diǎn)得以規(guī)范化,改變了各地規(guī)則各異,步調(diào)不一的狀況。

          同步出臺的《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》,則將16大上要求推行的“全委會(huì)票決制”寫入規(guī)范性文件,它明確了市(地、州、盟)、縣(市、區(qū)、旗)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職,一般應(yīng)經(jīng)由上級黨委全委會(huì)無記名投票表決,這使各地近來進(jìn)行的“票決制”探索有望制度化。

          這兩份文件,和另外3個(gè)文件一起,組成了一種較為完善的干部任免機(jī)制。

          任,除了上述兩個(gè)文件,還有《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》。

          免,包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)問題的意見》。

          5個(gè)文件涉及的內(nèi)容,均是對最近幾年來干部人事制度進(jìn)行的改革探索的總結(jié)和完善,或是對在實(shí)踐中出現(xiàn)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行的規(guī)范,如“引咎辭職”和“干部下海經(jīng)商”、“權(quán)力期權(quán)化”等。

          現(xiàn)實(shí)性和可操作性,是這些規(guī)定的共同特點(diǎn)。

          這5個(gè)文件連同稍早時(shí)候由中紀(jì)委、中組部聯(lián)合出臺的《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》,被形象地稱為“5+1”文件。有媒體認(rèn)為,“5+1”文件的出臺是一個(gè)信號——中國的干部人事制度改革,已由局部改革、單項(xiàng)突破轉(zhuǎn)向綜合配套、整體推進(jìn)的階段。

          官員如何退出?

          除了對干部選任定下了規(guī)矩,“5+1”文件另一令人矚目之處是對干部的“退出”機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范——退出機(jī)制的不完善,甚至只能進(jìn)不能出,只能上不能下,是中國干部人事制度長期以來的痼疾。

          4月以來的“問責(zé)風(fēng)暴”,在“退出機(jī)制”上打開一個(gè)突破口。但其間生出了一些爭議,正來自于制度的缺失或滯后。

          4月20日,因?yàn)椤安辉跔顟B(tài)”,四川省成都市金堂縣淮口鎮(zhèn)黨委書記汪光友被免去職務(wù)。這可以被視為對問責(zé)范圍的完善和擴(kuò)大,它不再僅限于“事故問責(zé)”。

          在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中,規(guī)定了引咎辭職的情形有九種,其中包括“疏于管理監(jiān)督,致使班子成員或者下屬連續(xù)或多次出現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違法行為,造成惡劣影響,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的。”這意味著,再有連續(xù)性、大面積的地區(qū)腐敗大案,主要領(lǐng)導(dǎo)已難辭其咎。

          另外,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部還需為“配偶、子女、身邊工作人員嚴(yán)重違紀(jì)違法知情不管,造成惡劣影響”而引咎辭職。

          這些規(guī)定,無疑有著積極的意義,使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“須問之責(zé)”更為明確,難于以各種理由逃避責(zé)任追究。

          前段時(shí)間的“問責(zé)風(fēng)暴”,首先刮到了行政官員身上,中央黨校教授王貴秀曾有疑問:明明書記的權(quán)力更大,為何引咎辭職的都是行政領(lǐng)導(dǎo)?

          這一疑問現(xiàn)在有了解答,在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中,對于“引咎辭職”之規(guī)定同時(shí)適用于“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”。應(yīng)當(dāng)引咎辭職而不從者,將責(zé)令辭職,否則予以免職或提請任免機(jī)關(guān)罷免。由此,問責(zé)也“問”到了黨的干部頭上,他們并不享有“豁免權(quán)”。汪光友便是其例。

          但是,在“汪光友事件”的另外一面,四川省社科院一位學(xué)者曾提出疑問:免職是否嚴(yán)格依法按章進(jìn)行?

          根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》,“非因法定事由和非經(jīng)法定程序,不被免職、降職、辭退或者行政處分”,這樣的原則,應(yīng)當(dāng)也適用于黨的干部。

          “不在狀態(tài)”到底是一種什么樣的狀況?成都方面給出的理由包括“工作不在狀態(tài),不思進(jìn)取,無所作為,以致為官三年半所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展錯(cuò)過了重要的發(fā)展機(jī)遇期”。

          具體的事實(shí),據(jù)媒體公開報(bào)道,是在成都市領(lǐng)導(dǎo)視察淮口鎮(zhèn)時(shí),提出的“如何推行城鄉(xiāng)一體化”的問題沒有得到令人滿意的回答,城鎮(zhèn)的臟亂差,遭致了批評。在領(lǐng)導(dǎo)視察的次日,汪被金堂縣委免去職務(wù)。

          媒體的報(bào)道沒有具體說明汪觸犯了黨紀(jì)政紀(jì)中的哪一條,也未見報(bào)道汪做過怎樣的申辯。“‘不在狀態(tài)’內(nèi)涵到底是什么,很難言傳,更多是意會(huì)。”媒體引用四川省紀(jì)委法規(guī)室一位官員的話說。

          “問責(zé)風(fēng)暴”,如果不按規(guī)章進(jìn)行,法治也就失去了其本來的意義。此次中央的5個(gè)文件,正是要求“全面推進(jìn)干部人事工作的科學(xué)化、民主化和制度化”。因此,中國人民大學(xué)毛壽龍教授對本刊表示了他對“問責(zé)風(fēng)暴”的擔(dān)心,即矯枉過正。

          學(xué)者亦有這樣的擔(dān)心,如果“問責(zé)制度”不能實(shí)現(xiàn)民主化和制度化,可能導(dǎo)致上級領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的擴(kuò)大,甚至主要領(lǐng)導(dǎo)一言而定,也可能帶來負(fù)面影響——比如地方領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)過于頻繁,以及下級官員人心惶惶,戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。

          關(guān)注官員退出之后

          退出機(jī)制的規(guī)范,也包括退出之后官員的行為。

          在同時(shí)頒布的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)問題的意見》中,要求“切實(shí)從源頭上防范因領(lǐng)導(dǎo)干部辭職‘下海’誘發(fā)新的腐敗行為”。

          《意見》開門見山地指出“一些值得注意的問題”:有的領(lǐng)導(dǎo)干部未經(jīng)組織批準(zhǔn)擅自離崗;有的辭職后直接受聘于原管轄地區(qū)或者管轄業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè),利用在職時(shí)的職務(wù)影響進(jìn)行不公平競爭,謀取不正當(dāng)利益。文件由此要求“對黨的高級干部、地方黨政正職和一些特殊崗位的干部辭去公職應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握”。

          文件具體要求,“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職后三年內(nèi),不得到原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織任職,不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商、辦企業(yè)活動(dòng)。”

          相應(yīng)的條文也被寫入了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》之中。

          這與中紀(jì)委此前出臺的“三年兩不準(zhǔn)”的廉潔自律規(guī)定(針對離職、離退休干部)異曲同工。

          “腐敗的期權(quán)化”,在今年“兩會(huì)”期間曾引起代表的高度關(guān)注,新規(guī)對此也予以規(guī)范。但是,如果有人違反規(guī)定當(dāng)如何制裁,新規(guī)中未見有明確規(guī)定,其作用尚待觀察。

          同樣,新規(guī)也注意到了此前議論較多的“下臺官員”何去何從的問題,它要求“對引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部,根據(jù)辭職原因、個(gè)人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排”。

          但是,至于如何安排,應(yīng)予細(xì)化,以防為一些被問責(zé)官員“暫避風(fēng)頭”留下操作空間。

         
        編輯:李淑國


         
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