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　　《公務員法》被寄望于能打破官本位，為公務員們設計多個上升通道，從而重塑中國公務員的價值體系

　　如果順利的話，《中華人民共和國公務員法》可能在2005年上半年獲得通過，中國人事科學院院長王通訊對本刊表示。

　　2004年12月25日，《中華人民共和國公務員法(草案)》在十屆全國人大常委會第十三次會議上首次提交審議。據王介紹，一般情況下，法律草案進入程序后需要經過一讀、二讀，綜合各方意見，每輪討論間隔至少2個月。

　　該草案早在2000年8月開始醞釀，多次修改，此次送交全國人大常委會討論的是第13稿。如獲通過，《公務員法》將取代1993年8月由國務院制定的《國家公務員暫行條例》。

　　當年參與《暫行條例》起草的北京大學法學教授姜明安對本刊表示，在暫行條例頒布的1993年，市場經濟剛剛初有框架。如今市場經濟的快速發(fā)展極其需要一個廉政、高效的政府與之匹配，而這必須建設一支好的公務員隊伍。將條例上升為法律，有利于公務員隊伍的管理，有利于建設法治國家。

　　據報道，2003年的公務員總數達到500多萬。而《草案》中將公務員的范圍擴大，除了各級行政機關，還將中國共產黨中央和地方以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道組織的機關、各級人民代表大會及其常務委員會機關、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、各級審判機關以及各級檢察機關的工作人員都劃為公務員范圍。以此初步估算，公務員人數將達到1000萬左右。

　　如此龐大的公職人員群體，急需一部法律明確他們的權責和利益。中國政法大學公共管理學院教授劉俊生對本刊表示，公務員法是僅次于憲法的重要法律之一，盡管90年代已經出臺了《法官法》和《檢察官法》，但多年來的干部管理主要還是依靠紅頭文件進行。

　　當官不是唯一理想

　　《公務員法(草案)》中引人關注的變化是對職務職級的規(guī)定。

　　在西方的文官法中，分類制度是最基礎的部分。有了這個基礎，錄用、考試、培訓、工資待遇和考試考核等規(guī)定才能施行。嚴格科學的分類是保障公務員制度高效運行的基礎。

　　《草案》中對職務職級的橫向規(guī)定有了突破，除了沿襲暫行條例中將公務員職務分為領導職務和非領導職務外，同時規(guī)定，可以在非領導職務中設置專業(yè)技術職務和行政執(zhí)法職務。

　　公務員隊伍中專業(yè)人才的流失近年有上升勢頭。人事部對1998至2002年21個部委抽查的結果表明，流失本科以上公務員1039人，占同等學歷公務員總數的8.8%，經濟、法律、技術等部門流失的尤其多。

　　國家行政學院公共管理教授劉旭濤接受采訪時指出，新規(guī)定主要是為了起到激勵的作用，以期留住一部分專業(yè)人才。另一方面，職位職級的設計，有利于淡化官本位，改變現在基本只有職位這一單一途徑的格局，使得公務員勿需單憑當領導一途來實現自己的價值。比如，翻譯、財務、計算機等專業(yè)人才，就可以在質檢、商檢等機關找到發(fā)揮自己專長的合適崗位，并獲取合理報酬。

　　專家們表示，雖然有了原則性規(guī)定，但這個分類應該更豐富、更專業(yè)化。目前，專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類的適用范圍、職務層次和職務名稱在《草案》中還未劃分，而是交給中央一級公務員綜合管理部門規(guī)定。而且，公務員職級與職務的對應關系，這次也沒列出，而是交由國務院作進一步規(guī)定。

　　參看《暫行條例》的規(guī)定，公務員的級別分為15級，這是“按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及國家公務員的德才表現、工作實績和工作經歷確定”。據劉俊生介紹，在條例施行的11年中，辦事員的級別上升一般是3～5年一級，按照工作20年計算，到退休時能提升4～7級。但如果從科長提至處長，一下子會提高2～3級。這樣的規(guī)則，自然會刺激公務員去爭取擔任領導職務。

　　《草案》中指出，“職務與職級是確定公務員工資及其他待遇的依據”。北京市2004年進行了被稱為“3581”的工資薪酬改革。改革后，科級、處級、局級的月薪約能達到3000、5000和8000元。其間可見，公務員的工資待遇和領導職務的關系更加密切，而職級之間的工資差別很小，一個級別之間最多相差幾十元。

　　因此，如何確立待遇與職務、職級間的關聯(lián)，是一個關鍵的設計。這次將非領導職務更加細化為專業(yè)技術職務和行政執(zhí)法職務是一個好的趨向，是分類專業(yè)化的體現。劉旭濤提醒說，在細化的設計中應該為公務員設計多個上升通道，而不只是當官一途，如果不能將非領導職務的分工專業(yè)化，不能在對各類公務員的薪酬合理設計，公務員們還是只對領導職務趨之若鶩。

　　因此，在某種意義上，以職務職級的設置為出發(fā)點，人們期望《公務員法》能打破官本位，重塑中國公務員的價值體系。

　　做領導還是做業(yè)務？

　　當領導還是干業(yè)務？對于中國的公務員來說，這似乎是不言自明的選擇。但這正是中國公務員制度的誤區(qū)。

　　在一些國家，為了保持公務員隊伍的穩(wěn)定性，逐漸形成了政務類和業(yè)務類兩種公務員。政務類代表執(zhí)政者的意志，業(yè)務類則忠于專業(yè)。政務類的公務員盡管其地位高、薪酬高，但任期短，而且政務類公務員的入口是開放的，各界人士都能參與到政府管理中來。美國前總統(tǒng)里根是演員出身，而現在就任加州州長的施瓦辛格更是著名的動作影星。

　　相比之下，業(yè)務類公務員則不隨政局而變化，非常穩(wěn)定，一般都是終身制，其進入通常需要更為嚴格的錄用程序。這有助于保持公務員隊伍的專業(yè)水準和穩(wěn)定性。

　　“盡管我們和西方國家政治制度不同，但施行政務和業(yè)務的分類仍然是好的改革方向。”劉旭濤說。

　　目前，進入政務管理的渠道主要是先進入公務員序列，然后依序提升做領導，幾乎沒有其他途徑。比如，雖然民營企業(yè)家可以通過選舉等多種方式，擔任各級人大代表或政協(xié)委員，但仍然難以在行政機關進入管理高層。這使得公務員隊伍趨于封閉，難以從社會各界吸引各類人才。

　　專家指出，在業(yè)務類公務員內部的分類也應該更為細化。國外一般分有普通公務員和高級公務員。例如，一個有著專業(yè)知識背景的博士可以直接申請做高級公務員。而在中國，博士也要從低層公務員做起，盡管可以在待遇等方面做一些補償，但對高級人才仍然缺乏吸引力。

　　相對而言，中國的分類還處于最初的簡單劃分階段。據劉俊生介紹，劃分界限不明顯，各機關之間的職位分工不清，權責不清，經常導致扯皮推諉，而這就需要將來出臺《職位說明書》這類的細則。

　　劉旭濤也認為，這次送交的《草案》中關于職務職級的5條規(guī)定只是一個大致框架，出現了大專業(yè)化劃分的趨勢，但距離更為根本的變革還較遠。