從國外許多國家的政權分級來看，實行的是三級政權體制。目前，我國的政權分層已經擴張到五級政權體制。是實行三級政權體制，即中央、省、縣分層，還是保留五級分層體制而不改革，還是進行一定的改革。(注釋：賈康：“縣鄉財政如何走出困境”，《決策咨詢》2002年第4期。)這是不同的思路。我們認為，就長遠來看，如果文化素質提高、法制觀念增強，公民民間組織發育和完善，政權分層改革的最終目標應當是三級體制。而目前的政權分層過多的體制，已經形成了財政日趨緊張、農民和企業負擔日益加重、幾乎所有的錢都吃了皇糧，如不堅決改革，將危及到政權的穩固。但是，不可能一步改革到位到三級政權體制。
現在的爭論是取消地級政權，還是取消鄉級政權？對此需要進行比較研究，拿出地級政權改革的方案和鄉級政權改革的方案，比較兩種方案的成本、風險、收益和難易程度。我們認為，應當將目前的五級政權體制，在未來的二、三十年中先改革為四級政權體制，取消鄉鎮一級政權設置。進行鄉鎮合并，對鎮派出鎮公所。
縣和縣以下政治體制的設置，一定要社會事務與行政成本進行計算，納稅稅源與企業及農民負擔進行權衡，行政費用的投入與經濟發展的收益相比較。如果所費的行政費用太高，并且限制了經濟發展，即使管得很細或者很好，從經濟上講也是一種愚蠢的辦法和笨重的體制，從長期看，對經濟發展無疑是有害的。
關鍵的是，怎樣消腫，需要有多種方案進行比較和衡量，盡量選擇市場經濟的辦法，鼓勵人們去創業，去自我就業，國家可能要有一定的政策，付出一定的養老醫療保障等代價，還需要與人員分流、債務處理相聯系，并與土地制度改革掛鉤，使村鄉縣政治體制順利消腫。
在方案的設計上，要注重鄉級政權體制改革時的階段性和政權的連續性。在取消鄉鎮一級政權后，對于鄉村社會的管理，比如防止村霸和黑體惡勢力出現，維護鄉村的社會治安，一些修路、打井、清潔公益事業等等，需要建立自治組織和政府精干的巡回和派出機構來治理。
三、中央和地方各級政權收入與事權相統一的財稅體制改革
需要研究中央和地方財政稅收和事權體制的改革安排，設計一種既保證中央政治集中的需要，又滿足地方各級政權和公共財政運行需要的財稅體制，并科學和合理地劃分中央和地方各級政府的事權范圍，各盡其責；并且還要使稅收結構有利于促進投資、鼓勵創業、擴大就業和全國統一大市場的形成。中央和地方的財政稅收和事權體制，既是一個經濟問題，也是一個政治體制問題。一是如果稅制的設置上，中央財政所占的比重很低，中央政治上的集中度就沒有財力的保證，縮小地區發展差距、國防安全、外交事務、大的全國性的工程等等就不能正常進行。而中央向地方借款，中央的權威就會受到威脅。1994年的稅制改革基本上改變了中央財政比例過低、中央財政向地方財政借錢的局面。但是，也帶來一些問題：1、按現在的分稅制，中央財政集中過多，省里財政基本滿意，地級財政過得去，縣級財政很困難，鄉級財政基本上依靠向農民收費度日；2、中央經常出臺增加工資政策，許多教育、衛生等公益事業又要由地方承擔費用，但是在財力的劃分上沒有以錢定事；3、中央和省級財政依靠稅收，地級以下財政依靠收費維持，使得農民和企業交了稅以后，還要承擔很多的費，以養活基層政權，從而抑制了投資和企業的擴大，中小企業很難存活，就業問題日益突出。4、較好的稅收來源、效益好的企業、一些能收費的項目，一級一級上收，而收稅麻煩且稅少的稅項、微利和虧損企業、各種需要拿錢辦的事業，都一級一級下放。由于下一級官員是由上一級任命的，這種利益的上收和負擔的下移，明知很不合理，但是有著下級對上級無法抗拒的制度力量在推動。二是由于稅收結構上以企業項下征稅為主，而銷售環節的消費稅和個人所得稅為副，特別是卷煙等消費稅也在企業項下征收，各地重復建設、市場封鎖、地方保護等等問題久治不愈；并且由于主要在企業項下征稅，一些需求彈性小的產品，稅收無法通過價格轉移，從而抑制了這類產品的投資。特別是在經濟蕭條時期，由于企業項下稅收過多，而投資又不能抵扣稅收，產品全面過剩，稅收不能應價轉移，企業的稅負更加沉重，更使企業的投資積極性受到影響。三是國稅和地稅兩套稅收系統，在企業重復收稅，并且200萬稅收人員收了1萬多億稅收，收稅的成本很大，稅收效率太低。200萬人如果每年全國平均每人按照4萬元的工資、保障、獎金、辦公、辦公設施等費用計算，僅稅務系統就可能要開支800億稅收。
改革中央和地方財政稅收和事權體制的目的是：1、保證中央在社會和體制轉型期間的集權和權威；2、中央有足夠的經費滿足縮小地區發展差距、國防安全、外交事務、全國型的工程建設等需要；3、滿足各級政權體制的公共服務和公共管理需要，特別是教育、衛生、社會保障、城市建設等需要；4、稅收結構要有助于克服局部的市場封鎖和地方保護主義，形成全國性統一的大市場；5、形成鼓勵投資的稅收體制。因此，需要研究和設計以下問題和體制。
一是合理改革中央和地方(包括地方各級財政稅收)的財稅體制。要設計一種既能保證中央財政比例，又要考慮地方，特別是基層財力需要的分稅體制。加大地方對一些地方稅種的增稅和免稅權力，允許地方政府為了吸引投資而實行自己財政范圍內的退稅政策。
二是要劃分中央、省、地、縣各級的事權范圍，界定清楚各級應負的事權責任，在此基礎上核定各級政府在財政稅收總盤子中分配的比例和規模。如國防安全、社會治安、科技、教育、衛生、社會保障、城市建設、公益性公路建設等等，哪些應當由哪一級政府承擔，都應當責任明確、落實到級；否則，有人收錢，但無人管事。許多人民群眾急需解決的事務，在政府各級中互相推逶。或者上級將稅收走了，要辦的事全部下推給下一級財政，下一級政權沒有稅收保證的財力，只好向企業和農民增加收費，導致政府與企業和農民的關系越來越緊張。
三是要進行稅收結構的設計和改革，加大銷售環節消費稅的征收，加大個人和企業所得稅的征收，使稅源大部分從企業項下征收改變為從消費環節、銷售環節、個人方面和所得方面征收。從而使地方政府不僅重視企業發展，還要重視市場發育和發展，克服地方保護主義，自覺融入全國統一的大市場中；并且使稅收結構能刺激投資，鼓勵人們創業，促進中小企業發展，改變我國投資不足、就業困難的局面。
四是中央和地方財稅和事權體制改革要做到四個結合：1、與政權機構和人員的精簡，特別是縣和縣以下政治體制改革相結合。要將養人的錢，逐步地轉向為民辦事上來。 2、與政權單位后勤社會化改革、事業單位企業化經營和企業化改革結合起來。一些半公共性的產品，如非義務教育、醫療衛生等等，可以實行差額補貼、自收自己支等方式，一些可以改變為企業產品的，如實用型的研究所，幼兒園，民辦的非義務教育，或者家長要求較高的義務階段教育，都可企業化經營，與財政脫鉤。3、要與機構人員精簡、社會化和企業化改革的成本和收益結合起來考慮，既要考慮改革可能在一定時期要支付的成本，又要分析改革給財政帶來的收益，從而安排改革的力度、過程和目標。4、與制定和實施《國家政權和事業人民供養法》結合起來，使財政支出科學化、公開化、民主化。以科學的指標和法律法規核定各級的財政需要，依法編制預算，依法支出，依法對財政預算進行監督。
四、改革黨對國有企業的領導方式
目前，國有和國有控股資產占到整個社會經營性資產的70%左右，2002年底已經達到近11萬億規模。黨的十五大確立了國有經濟布局戰略性調整和國有企業資產多元化的改革方針，黨的十六大又提出建立管人、管事和管資產相統一，以及中央和地方兩級分別履行出資人職責的國有資產管理新體制。但是，從目前黨對國有企業的領導來看，我們還沒有找到一種最佳的方式。
存在的問題是：企業內部黨的領導系統和企業經營組織形成相分離的板塊狀況，使企業的內部治理結構復雜化；黨的在企業的政治領導不能通過企業的經濟功能來實現，成為與企業工作相分離的黨的工作，而這種工作又相應地加大了企業的非經濟組織和功能運作的非經濟成本；黨的系統和企業經營系統之間相互形成內耗，磨擦成本較大；黨來任命企業中層干部，董事長和總經理要領導中層干部來經營企業，黨要對企業的重大事項進行干預和決策，但是干預和決策的責任按照公司法要由董事長來負責。諸如此類，都是影響國有企業發展和競爭力的重要問題。因此，需要認真研究黨對國有和國有控股企業的領導方式。
改革的原則是：黨的領導方式要合乎現代企業組織形式和公司法，黨的領導組織融入現代企業制度之中，以現代公司治理結構的方式體現出來；黨的領導和工作，要以增強企業競爭力為目標，盡量降低運作成本；用黨的領導組織融入現代企業治理結構的辦法，根絕黨的系統和工作與企業經營系統和工作的磨擦和內耗；黨的領導組織和領導方式要適應企業經營的規則和要求，要考慮市場競爭的需要，不能不考慮經濟成本，不能不考慮因非經濟成本過大而在市場上可能被非經濟成本較小的民營企業、三資企業和外資企業擠垮及最后破產的危險。
五、從政治體制改革、社會穩定和經濟發展角度調整和改革土地制度
城鄉土地制度，既是經濟體制的一部分，也是政治體制的一部分。1、從基本的政治經濟制度上講，土地制度涉及到土地資產的所有和財產保護問題，因此，土地所有和分配方式，幾乎是一個國家憲法必及的重要內容。2、鄉村土地的所有和使用制度，實際是鄉村政治體制模式的一個基礎或者重要因素。如土地農業集體所有，就是人民公社制度的基礎；而土地集體所有、農戶承包，就是目前攤費入畝、向農民收費、村鄉縣政治體制生存和膨脹的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根絕攤費入畝的來源。3、土地是私有，還是公有？公有是不是要分國有和集體所有兩種？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎樣設計？都涉及一個國家的財產及其保護制度，這是一個社會政治制度的經濟基礎之基礎。
對中國目前的土地制度進行簡單的總結：可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規定和管制城鄉土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家強制征用集體土地。這種土地制度帶來許多問題。一是集體土地所有權的虛無性衍生出土地實際村長所有、以畝計費使農民負擔沉重、承包期短使土地無法向規模化農場集中；二是集體土地被強制征用為國有土地的不平等性及其衍生出對農民補償太少、形成越來越多的無耕地無就業無保障的三無農民；三是政府的土地管制過度和管制失效并存，不應該管的管了不少，應該管的沒有管好；四是土地使用年期較短，使土地使用者在使用權終止時，有巨大的財產歸屬的不確定性風險，特別是地上附著資產有充公的危險；五是土地所有和管制制度，阻礙著農村剩余勞動力向城市順利轉移，不適應以市場機制為基礎有效和合理地配置土地資源；六是在一些由私人和法人使用，但國有和集體使用權沒有出讓給私人和公司的領域，或者集體和國有讓渡給私人和法人使用的土地使用權快到期時，往往發生“公地的悲劇”。
合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經濟學思路來看，土地資源有兩種不同的所有制模式和國家管理方式：一種是公共所有、政府集中分配；另一種是私人所有、市場自由調節。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源，經濟學界進行過長期的爭論。從各國的實踐來看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應于由于社會經濟結構隨時變化而每時每刻發生的方方面面和成千上萬有關土地事項的及時處理，不適應于市場經濟對資源分配的要求，土地資源配置的時間過長、效率過低、組織成本太高。
因此，中國土地制度改革的框架性安排為：土地的兩種公有制并軌，國家擁有所有土地的終極所有權，分解國家所有的占有、使用、使用權處置等權力，實行較長的使用年期財產權制度，農民和一部分國有企業的土地使用年期財產權與社會保障掛鉤，發揮市場配置土地資源的基礎性作用，政府管理主要彌補市場配置土地資源的缺陷。
土地制度的改革除了形成有利于促進城市化進程、有利于農業的現代化、有利于生態環境建設和和西部大開發、適應于市場經濟總體制的功能外，還包括：1、對轉型中的人口有社會保障功能。需要安排一種制度，將農民承包的土地作為保障財產基礎，使進城務工和脫離土地的農民能獲得一定程度的養老、失業等保障。2、有利于節約利用土地。通過土地制度的激勵和約束，使衰敗的農村，其宅地、村公共用地通過復墾變成為耕地，抑制城鎮土地受讓和購買后不用或利用率不高而浪費的現象。3、有利于防止政府土地管理中的腐敗，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開、公平、公正，并盡量借助于市場和社會的力量配置土地資源；同時，讓利于民，減少土地制度中部門和工作人員權力尋租的設置。
建設促進經濟發展的政治體制
中國不僅要改革一些阻礙經濟發展的政治體制，還要建設一些適應經濟發展、市場經濟體制的新的政治體制。從減輕農民和企業負擔、抑制政府尋租設置和腐敗、促進政府向民本和為民做實事轉型，需要建設以下新的政治體制。
一、制定和頒布《國家政權和事業人民供養法》
起草、制定、頒布《國家政權和事業人民供養法》，屬于人民供養的各類機構和人員，需要定崗定員、規定標準、建立指標體系、嚴格經費撥款、制定審核監督辦法和增加供養人員的程序，將供養機構和吃皇糧人數膨脹用法律的形式死死控制住。我們面臨的危機是，如果對吃皇糧的規模和人員不從法律等制度上設計一個非常嚴格的控制機制，一是政權體制就會憑借權力自由、任意地進行擴張，大家都不想創業、不想受制于人，都想吃無風險的皇糧，都想有點權力用一用，再過幾十年，我們的社會就會成為一個吃皇糧的社會，老百姓和企業的負擔就會越來越重，整個社會就會崩潰。二是我國社會還是一個官本位的社會，建國以后計劃行政經濟更加強化了人們的官本位意識，聰明人、文化素質高的人、有點社會關系的人、智商較高的人，社會精英都想方設法往政權里擠，都去吃皇糧；剩下不太聰明的人、文化素質較低的人、沒有社會關系的人、智商不太高的人，都在辦企業、搞農業。聰明人、有文化水平的人、智商高的人，在辦公室里制定法律，要審批、要收費、要特別許可，來捉弄不聰明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。試想都想去吃皇糧、要權力，而沒有聰明才智的人去創業、投資、發明，這樣的社會能發展嗎？
需要研究一個課題，就是人民供養的吃皇糧人員的比例數量怎樣確定？是以各級政權的框架確定供養人員，還是根據別的因素確定供養人員。我們認為，首先，應當定義財政供養人員的范圍，哪些屬于人民應當供養的，哪些不屬于人民應當供養的。比如精干的黨的機關、人大機關、政府、兩院、部隊、武裝警察、民事警察、義務教育、基礎科學、公益性衛生等事業，這些應當由人民來供養，他們為人民提供服務。而那些可以社會化和企業化經營的黨政機關后勤和事業不應當由人民來供養。
但是，供養人員規模的確定，必需考慮這樣一些因素：一是城市化趨勢。鄉村人口要向城市人口轉移，因此，政權的運作任務量在城鄉講是一個動態變化的過程。城市中的任務越來越重，鄉村中的任務越來越少。從趨勢上講，以農業和農村為特征的政權應當越來越精簡。二是人口和經濟活動單位數量及財富生產規模。過去往往用人口數量因素確定吃皇糧人員的比例和數量，然而，農業社會人口的負擔能力最弱，而工商業人口的負擔能力較強。并且，農業社會和農業生產方式的社會管理事務較少，而工商業經濟法人和城市人口的社會管理事務較多。因而，需要從人口、經濟法人和事業法人數量、經濟發展的負擔能力來確定吃皇糧食人員的比例和規模。而不應當是發達地區有什么樣的政權設置，不發達地區也有什么樣的政權設置；也不應當城市中有什么樣的政權設置，農業縣中也有什么樣的政權設置。三是還要考慮吃皇糧人員的工資水平，工資水平太高，吃皇糧人員的人數就應當減少。當然，還有一些扶貧、衛生教育需要，民族地區的特殊性，政權管轄的地理面積，中央給予的轉移支付力度等等因素。但是，政權規模的設置，首要的是以經濟發展的承受能力和政權的低成本和高效率為準。而不應當成為人民和企業的沉重負擔。從人民中收取的稅收，應當更多地用于公共基礎設施的建設、教育、衛生、科技、環境等方面的開支，而不應當大部分和全部用來發放吃皇糧人員的工資，用來養人。
據有關資料，中國目前吃財政飯的人與人口比例是1:27，如果按此計算，吃財政飯的人為4800萬人。但是，實際是除了財政負擔的吃皇糧人員外，還有村、鄉、縣各級不吃財政皇糧，而向農民和企業收費負擔的吃準皇糧的人員。中國有74萬個村，4.3萬個鄉，2700個縣，如果吃準皇糧的人員每個村、鄉、縣分別按照各自負擔10人、200人、1000人計算，則又出來還是由老百姓和企業供養的吃準皇糧的1870萬人。因此，吃皇糧和準皇糧的人員規模達6670萬人。這樣人民就不是27個人養1個人，而是19.5個人養1個人。如果這些人的工資、福利、獎金、辦公、出差、車馬、招待、辦公樓等等費用，按每個人3萬元計算，消耗2萬億國民收入，占整個2002年10萬億GDP的20%。也就是說，占總人口1/20的吃皇糧和吃準皇糧的人，消耗了全國總的GDP的20%。
中國建國和改革開放以來，機構越減越龐雜、吃皇糧的人員越減越多，改革一次，膨脹一次，處于機構改革、人員精簡和機構膨脹和人員趨多的惡性循環之中。結果：機構越來越多，官員越來越多，吃皇糧的人越來越多，政權成本越來越高，政治效率卻越來越低，人民和企業的負擔越來越重，納稅的錢越來越不夠用，都基本上用來吃了皇糧，而不是為老百姓去辦事業。機構和人員為什么控制不住？就是因為沒有《國家政權和事業人民供養法》的制約。因此，應當根據研究的成果，制定和頒布一項《國家政權和事業人民供養法》，將其與財政預算、黨政事業編制、供養人員增減程序等法律法規結合起來，形成有效的對吃皇機構和人員規模的嚴防死守機制。將由人民供養的政黨、其他黨派、人大政協、政府、兩院、安全、軍隊、武裝警察、其他警察、事業等等所有的機構和人員規模，嚴格控制在人民能夠承擔和不影響經濟發展的范圍內。
同時，要有改革方案和辦法，黨政社團機關的后勤社會化、企業化，事業單位盡可能地實行自收自支和企業化經營，精簡吃皇糧的機構和人員；制定各種法律、法規、政策，促使和鼓勵更多的社會精英去投資、創業、發明，增加社會的財富，而改觀大部分社會精英都往政權機關和其他吃皇糧單位擠的風氣。
二、規定法律和法規形成的民主化方式和程序
要研究法律和法規形成的民主化與其執行的監督程序，消除許多部門法律和法規中的審批、收費、特別許可等尋租設置，理順各個部門法之間的沖突，使法律和法規的制定達到促進經濟發展、適應市場經濟體制、規范各方行為、節約交易和社會管理成本等目的。法律和法規是規范人們關系和行為的游戲規則。從制度經濟學講，法律和法規是界定法人和自然人有社會和經濟關系中各自責任和各自權利的契約，這種契約能降低社會和經濟關系析交易成本，提高社會和經濟生活的效率。從經濟發展來看，法律和法規要適應農業社會向城市社會、農業經濟向工商業經濟的轉變；從經濟體制來看，法律和法規要適應市場經濟的規則，并且要促進體制向市場經濟轉軌；從民主和利益最大化講，法律和法規要滿足最多數人的利益，其運行的成本要低，并且要講求法律和法規運行的效率。
就目前法律和法規的制定和實施來看，存在這樣一些問題：一是法律和法規的起草、制定充滿部門和機關特征，許多部門通過立法的形式，隨意設置審批、特別許可和收費等規定，將部門甚至處室的利益內含其中。中國目前的法律形成過程為，部門的政策法規部門起草，交國務院法制局審，并與其他相關部門協商，再交人大審議，有從本部門退居人大的領導，也有本部門的人大代表，在人大中呼吁，于是代表們表決，委員長簽字，便被通過。實際很多通過的是充滿了部門權力和利益的法律。并且，法律一般都很原則，需要由部門制定實施細則，或者實施法規，這種法規不需要交人大審議，更是充滿了偏向自己部門利益和權力的細化和解釋。法律和法規中充滿了尋租設置。二是各部門法律和法規之間相互矛盾和沖突。各部門在制定法律和法規過程中，都想擴大自己的行政事務的管轄范圍，都想擴大自己的審批權力。比如，涉及土地的有國土資源部、建設部、規劃部門、農業部、水利部、房產管理部門等等，它們都有各自有關涉及土地管理的法律和法規。于是，一項涉地事宜，當事人就要跑許多個部門，使法律和法規的實施效率大大降低。三是許多法律和法規帶有明顯的高度公有、計劃經濟和僵化的行政管理色彩，而許多新的事物和社會及經濟關系還沒有被法律和法規所管轄。一些部門法律和法規就包含著一種我就是管束人民的這樣一種理念。所以，法律和法規都加強審批、許可、收費、罰款等這樣的條款。由于審批和收費式的法律和法規軌制，使得整個經濟的運行成了一種審批和收費經濟。四是法律和法規制定得較為原則性，這為隨意解釋法律和法規留下了余地，甚至有的法律和法規不可操作，并且一些法規審批、收費和罰款的范圍彈性太大，一方面形成執法不嚴，法不責眾；另一方面，通過各種關系可以從輕處理，或者法外處理，為執法腐敗設置了條件。比如，有的部門的法規規定，修理家電的修理店，有一年以上修理業務的才能開業。這樣除了原有的家電維修店可以維持運營外，新的家電維修店一個也開業不了。因為還沒有開業，哪里來的一年以上的修理經驗呢？那么請問，如果隨著城市的擴大，新建一個小區的家電維修店，從哪里誕生出來呢？五是部門的一些法規違法。比如有關政府部門出臺了關閉一些中小企業的法規，按此法規關閉了一些高污染、浪費資源的一些企業。但是，這些企業有的當時也是在政府的工商部門合法注冊的，也有政府有關部門的開工和采礦許可，在關閉時，政府是否能強行關閉，是不是要賠償。如不賠償，有違于工商登記、開工和采礦許多等方面的法律和法規。
立法程序和過程需要這樣一些改革：1、法律和法規的形成，可以由政府部門提議，也可以由居民和企業動議，由立法機關召集，一定要有有關的各方人士參加，形成法律法規起草專門小組和聯系人。比如土地法起草，一定要有農民、村長、建設者、房地產商、政府人員、法律專家、經濟學家、規劃專家、涉地的有關各部門人員等等參加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法規草稿應當公開廣泛征求意見，重大的法律和法規，應當實行聽證制。即法律和法規的制定要公開、透明、民主。3、許多法律和法規是規范政府管理部門和企業及自然人雙方行為的契約，可能法律和法規在公開民主制定過程中，否決了政府有關部門的審批和收費設置，并加大了政府部門的責任，這時，要避免政府有關部門阻撓和否決法律和法規的形成。4、各部門法律，要與其他已經出臺的法律進行協調，避免相互沖突；部門所出臺的法規，也要由立法部門進行審議，一是避免各部門法規相互矛盾給法規管轄的企業和自然人帶來不便；二是防止部門趁制定法規之機，設置審批、收費等尋租性條款。5、過去出臺的法律法規，其中不適應市場經濟體制的，法律之間相互沖突的，有不合理審批和收費的，甚至損害企業和自然人權利的等等，進行一次徹底的清理和修改。6、制定《立法法》，對法律起草召集人、形成各方參加的法律法規起草和聯系組、公開征求意見、重大法律法規聽證、避免法律法規沖突、人民代表大會通過程序等等，以法律的形式固定下來。
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