100多萬元的投資轉(zhuǎn)瞬將成為泡影，53歲的鄒傳清每每想到這件事就心急如焚。

　　鄒的背后是湖南省衡陽市珠暉區(qū)東陽渡鎮(zhèn)太山村老龍頭組的160多個村民。自衡陽市興修東外環(huán)路，以及武廣高速鐵路動工以來，該村的大量土地被征用，原來的人均三分耕地銳減至一分，生活更加困難。

　　村民何慶宏稱，為了謀條出路，全組90%以上的村民利用本組一塊低洼地興建了鑫隆砂場，占地面積30畝。160多萬元的總投入中，大部分是村民的征地補償款。

　　然而，這個2007年4月開張的鑫隆砂場很快便遇到了關(guān)閉的命運。

　　“三宗罪”與即將改變的行業(yè)

　　做關(guān)停決定的是衡陽市政府的有關(guān)部門，對砂場等相關(guān)行業(yè)的整頓涉及衡陽市內(nèi)所有的砂石經(jīng)營場所。政府部門的相關(guān)材料似乎表明，地方官員對衡陽市沿河兩岸林立的砂場、預(yù)制件場、洗灰場、攪拌場等經(jīng)營場地早已“忍無可忍”。

　　2007年11月1日，衡陽市副市長蔣勛功在一次工作會議上指出，全市城區(qū)河道內(nèi)有大小砂場、預(yù)制件場、洗灰場、攪拌場等經(jīng)營場地94家，多是利用河灘和圍墾河道進行經(jīng)營，影響河勢穩(wěn)定，危害河岸堤防，妨礙河道行洪，違反了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》及《河道管理條例》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

　　后果之一是，這些經(jīng)營場地在河道內(nèi)無序生產(chǎn)作業(yè)、超載車輛碾壓堤頂和河灘，容易造成堤防管涌、滲漏、堤路損毀，給城區(qū)防洪帶來嚴(yán)重的安全隱患。導(dǎo)致目前城區(qū)66.4公里堤防中，只有兩個堤段在汛期可以通行。

　　另外兩個問題集中于環(huán)保和經(jīng)濟方面。

　　蔣勛功稱，這些砂場等經(jīng)營場地經(jīng)營活動主要集中于主城區(qū)，砂石供應(yīng)除小部分滿足主城區(qū)建設(shè)外，大部分供應(yīng)給新城區(qū)或近郊區(qū)，運送車輛穿梭在主城區(qū)，增加了交通壓力，又因灑漏影響市容。

　　而且，現(xiàn)有河道內(nèi)砂場、預(yù)制件場、洗灰場、攪拌場等經(jīng)營場地具有規(guī)模小、分布散、環(huán)境差等特點，有的分布在各個城區(qū)自來水廠的取水點上游，是污染源。

　　此外，所有經(jīng)營場地未經(jīng)過規(guī)劃許可，其中52家沒有國土使用證，36家沒有河道生產(chǎn)作業(yè)許可證，部分業(yè)主沒有工商營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營活動中偷稅漏稅現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

　　凡此種種，嚴(yán)重影響了居民的生活質(zhì)量，也與“創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市和全國優(yōu)秀旅游城市格格不入”。整頓治理自然在情理之中。

　　對于這一整治行動，衡陽市政府寄予了厚望——所有新規(guī)劃的砂場等均設(shè)立在堤防的背水面或歷史最高洪水位的空閑地，并實行公開招標(biāo)規(guī)范經(jīng)營，實現(xiàn)“其經(jīng)營方式由松散型向集約型轉(zhuǎn)變，經(jīng)營活動由無序經(jīng)營向有序經(jīng)營轉(zhuǎn)變”。

　　在此同一天，專門成立的衡陽市人民政府河道整治領(lǐng)導(dǎo)小組連續(xù)下發(fā)了幾個文件，對砂場等經(jīng)營場地的搬遷補償和新經(jīng)營場地的經(jīng)營權(quán)招標(biāo)開始大張旗鼓地推行。

　　枯燥的文件內(nèi)容蘊藏著衡陽市采運砂行業(yè)的巨大變化和利益轉(zhuǎn)換，接連出臺的各類文件中直接提出了一個關(guān)鍵性問題：采運砂行業(yè)的經(jīng)營場地也屬于城市公共資源，必須由政府統(tǒng)一組織規(guī)劃管理。其資格的取得必須經(jīng)過招標(biāo)競價獲得。

　　這無疑是一次徹底的行業(yè)洗牌，許多人的命運將為之改變。

　　衡陽市金匯砂石場負(fù)責(zé)人周友成自稱是其中的“受害者”之一。他指出，政府的“一個突然死亡法”將讓他們這家有20多年歷史的老集體企業(yè)資產(chǎn)全無，這屬于嚴(yán)重的“行政違法”。

　　對于周友成、鄒傳清等人的指責(zé)，有官員認(rèn)為言過其實。衡陽市水利局一干部告知，早在2007年9月，衡陽市政府辦公室曾下發(fā)通知，對這次整頓行動的對象、范圍、時間、階段安排有詳細說明，并隨后通過當(dāng)?shù)貓蠹垺㈦娨暤让襟w進行宣傳預(yù)熱，廣泛告知。

　　在這份最早發(fā)出的衡政通［2007］6號文件中規(guī)定：擬規(guī)范和整治湘江左右岸一定范圍內(nèi)的砂礫場、預(yù)制場等；并擬通過衡陽市河道管理站統(tǒng)一對全市范圍內(nèi)的砂礫綜合經(jīng)營場地予以招標(biāo)拍賣。

　　對眾多砂礫、構(gòu)件經(jīng)營企業(yè)而言，其中“證照齊全、手續(xù)齊備的經(jīng)營者可經(jīng)營到許可期滿，所有經(jīng)營許可期滿后不得延續(xù)”一句最為關(guān)鍵——這意味著所有企業(yè)都將面臨停業(yè)狀態(tài)。

　　衡陽市水利局常務(wù)副局長蔣云良闡述了整治行動的幾個原因，與其他城市不同的是，衡陽市區(qū)有三條河——湘江、蒸水、耒水通過市區(qū)，城區(qū)這塊沙場已有148家。而國家對防洪的要求越來越高，以衡陽為例，標(biāo)準(zhǔn)為百年一遇。衡陽目前這么多沙場設(shè)在這里，對城市防洪和百姓安全是個隱患。

　　同時蒸水南北段和湘江治理是亞洲銀行貸款的一個核心子項目，總投入約2239萬美元，計劃是6年搞完。“政府工作有他的超前性。如果這次(政府)不走在前面，等到那個時候也要遷走(他們)。”

　　在上述背景下，衡陽市專門成立了由水利牽頭、公安、工商、國土規(guī)劃、法制等部門組成了的領(lǐng)導(dǎo)小組，全力推進這項復(fù)雜的工作。

　　第一次論戰(zhàn)

　　政府忙得火熱，而松散的經(jīng)營戶對這一與其利益休戚相關(guān)的政策，卻持有不同態(tài)度，尤其是對于以環(huán)保和改善民生為名的整治，100多家經(jīng)營企業(yè)似乎找不到理由論爭。

　　東城砂石站的老板曹劍平則采取了不同的方式進行抗?fàn)帯?

　　2007年12月6日，衡陽市防汛抗旱指揮部(以下簡稱“衡防指”)對東城砂石站下達了清障令，指出該站在河邊的建筑物和構(gòu)筑物嚴(yán)重影響了河道行洪與河勢穩(wěn)定，要求自行拆除設(shè)備和建筑，否則將進行強制拆遷。

　　清障令的附件中列出了《中華人民共和國防洪法》第二十二條第二款規(guī)定：“禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)防礙行洪的建筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他防礙河道行洪的活動”，以及2007年9月衡陽市政府辦公室下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范整治市城區(qū)河道范圍內(nèi)砂礫、預(yù)制構(gòu)件等經(jīng)營場地的通告》。

　　曹在接到清障令后，聘請律師進行答辯。2008年1月14日，湖南秦湘律師事務(wù)所律師肖啟斌、趙盛麗向“衡防指”遞交法律意見書，指出其下達的清障令沒有事實和法律依據(jù)，應(yīng)依法自行撤銷。

　　兩名律師的理由是：衡陽市珠暉東城砂石站自1994年開始在東陽渡鎮(zhèn)太山村河邊處經(jīng)營砂礫，并且通過了工商、稅務(wù)、河道管理部門的批準(zhǔn)。14年來從未影響湘江的防洪及抗旱，即使在1998年、2005年,衡陽市連遇兩次百年一遇的洪水時，該站也沒有影響湘江河道的行洪。

　　而且14年來，“衡防指”也從未以東城砂石站影響湘江行洪為由告知或處罰委托人，由此可知砂石站的選址完全符合湘江行洪要求。

　　律師們還表示，即使砂石站建設(shè)在河道管理范圍內(nèi)，客觀事實也已經(jīng)證明該建筑物或構(gòu)筑物沒有也不會影響行洪，不屬于“妨礙行洪的建筑物”。因此，“衡防指”作出的清障令沒有事實依據(jù)，且適用法律錯誤。

　　在雙方的文來文往中，兩位律師進一步指出，衡政通［2007］6號文中規(guī)定的“證照齊全、手續(xù)齊備的經(jīng)營者可經(jīng)營到許可期滿，所有經(jīng)營許可期滿后不得延續(xù)”本身已經(jīng)違法。因為，“證照齊全、手續(xù)齊備的經(jīng)營者”是合法經(jīng)營行為，而要求各個部門對合法經(jīng)營者在“經(jīng)營期滿后不得延續(xù)”，則是一種人為的使合法行為不合法的表現(xiàn)。同時，是否頒發(fā)許可證是一種行政許可的設(shè)定，衡陽市政府無權(quán)設(shè)定或取消這種行政許可。

　　“衡防指”在給湖南秦湘律師事務(wù)所的回復(fù)中則針對性地解釋了律師們提出的焦點問題。東城砂石站曾在洪水中被淹沒過，依法自然屬于該部門管理范圍。對于“停止行政許可”的指責(zé)，他們的回應(yīng)是，企業(yè)沒有去申報，自己喪失了權(quán)利。

　　肖啟斌、趙盛麗告知記者，有相當(dāng)部分的企業(yè)都接到了這種具有行政處罰性質(zhì)的《清障令》，以前些年發(fā)生的洪水災(zāi)害而在2007年12月作出具有行政處罰性質(zhì)的《清障令》，顯然程序違法。再結(jié)合衡政通［2007］6號文中規(guī)定，可以看出，政府部門是以停止許可和清障令的方式剝奪了企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)利，屬于嚴(yán)重的行政違法行為。

　　而根據(jù)《河道管理條例》第二十條規(guī)定，河道管理范圍是指“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)、兩岸堤防及堤地；無堤防的河道，其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定。”

　　這場律師與政府部門的論戰(zhàn)一直進行到2008年3月。法律界人士的參與讓政府的整治工作有了意想不到的變化。3月11日,衡陽市水利局常務(wù)副局長蔣云良告訴記者，先后有兩批共6名律師就此前來商談?wù)摖庍^，而他們也多次到市法制辦、省水利廳法制辦和一些律師處咨詢、研究。

　　在沉默了一段時間后，10多家砂場經(jīng)營戶紛紛開始向當(dāng)?shù)厮�在區(qū)政府呈述苦楚：或稱不在河道管理范圍之內(nèi)，或稱企業(yè)經(jīng)營困難，希望得到照顧。部分企業(yè)負(fù)責(zé)人含蓄地表示，衡陽市規(guī)劃新開辦的經(jīng)營場地布局上不合理，有的地方被“遺忘”，可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟ㄖ�市場的混亂。

　　有人則指出政府部門“一刀切”的整治行動不僅斷送了企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，而且重新規(guī)劃設(shè)立19家砂礫經(jīng)營場地、并由河道管理部門租賃，再公開招標(biāo)確定經(jīng)營權(quán)的方式，背后的利益動機明顯。

　　上書市人大，直指政府操作違法

　　2007年年底，衡陽市14家砂礫經(jīng)營企業(yè)委托律師聯(lián)名向衡陽市人大、市政府提交了報告和法律意見書，指出衡陽市政府辦公室下發(fā)的衡政通［2007］6號文及河道整治領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)(衡陽市砂礫綜合經(jīng)營場地經(jīng)營權(quán)招標(biāo)方案)的通知》(以下簡稱《通知》)等文件違反了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國行政許可法》等國家法律法規(guī)的要求，其實質(zhì)是一種變相與民爭利的行為。

　　《通知》中規(guī)定，此次新規(guī)劃的砂礫綜合經(jīng)營場地經(jīng)營權(quán)招標(biāo)使用共19處，土地總面積151047.8平方米，為臨時用地。由衡陽市河道管理站統(tǒng)一租賃，租賃土地補償標(biāo)準(zhǔn)按省政府辦公廳湘政辦發(fā)(2005)47號文件規(guī)定執(zhí)行，租賃經(jīng)費從中標(biāo)業(yè)主上交的管理費中列支。使用年限為10年，建設(shè)費用由中標(biāo)者承擔(dān)。市政府河道整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱“河道整治辦”)對砂礫綜合經(jīng)營場地經(jīng)營招標(biāo)工作實行領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。

　　其招標(biāo)對象為：現(xiàn)有合法經(jīng)營業(yè)主或其他組織與個人，具有一年以上的經(jīng)營經(jīng)歷，并依法取得各種證照，手續(xù)完備，具有一定的經(jīng)營條件，包括生產(chǎn)經(jīng)營機械設(shè)備和設(shè)施等。具有一定的承擔(dān)社會責(zé)任的經(jīng)濟實力，“自愿承擔(dān)政府的公共資源使用費和管理費”。

　　委托湖南雁城建設(shè)咨詢有限公司負(fù)責(zé)砂礫綜合經(jīng)營場地經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)工作。其標(biāo)底價格的組成包括政府公共資源使用費和管理費。政府公共資源使用費上繳市政府，管理費由市河道管理站用于土地租賃和日常管理工作。

　　按照有關(guān)文件的規(guī)定：砂礫綜合經(jīng)營場地在15畝以下的標(biāo)底價格為20萬元，政府公共資源使用費占70%，管理費30%。砂礫綜合經(jīng)營場地在15畝以上的標(biāo)底價格為30萬元，政府公共資源使用費占70%，管理費30%。

　　14家砂礫經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，對于政府整治城區(qū)河道范圍內(nèi)的砂礫、預(yù)制構(gòu)件經(jīng)營場地，因?qū)儆诔鞘蟹篮榘踩�需要，�?jīng)營戶們并沒有異議。但在整治的同時，只規(guī)劃了19處砂礫綜合經(jīng)營場地，且這些場地由衡陽市河道管理站統(tǒng)一租賃，再由其對場地經(jīng)營權(quán)招標(biāo)確定的方式違反了法律規(guī)定。

　　因為，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，市一級政府沒有設(shè)立行政許可的主體資格。就此事而言，在一定區(qū)域內(nèi)砂石、預(yù)制構(gòu)件的企業(yè)究竟應(yīng)當(dāng)是100家還是10家，由市場予以調(diào)節(jié)，而不能由政府想當(dāng)然地設(shè)立行政許可限定為多少家，然后采取競標(biāo)的方式對中標(biāo)人實行許可。

　　其二，19處砂礫綜合經(jīng)營場地并非國有土地，而是集體土地，政府及河道管理部門對這些土地均沒有所有權(quán)和使用權(quán)。政府將本沒有所有權(quán)和使用權(quán)的土地通過“租賃”的形式據(jù)為己有，再堂而皇之地招標(biāo)牟利，其行為屬于“以租代征”，違反了《中華人民共和國土地管理法》的要求，也與現(xiàn)代法治政府應(yīng)有的執(zhí)政理念格格不入。

　　肖啟斌、鄧寒鳴、趙盛麗三位律師指出，19處新的經(jīng)營場地是由市河道管理部門會同規(guī)劃、國土部門根據(jù)政府的砂礫總體規(guī)劃和城市防洪規(guī)劃的需要共同確定。這違反了《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，其程序本末倒置。而且政府擅自限制砂礫經(jīng)營場地的數(shù)量不利于市場競爭，反而會增加行業(yè)壟斷和社會的不穩(wěn)定因素。

　　誰也沒說服對方

　　經(jīng)營企業(yè)的意見引起了政府部門的重視。在衡陽市政府法制辦的主持下，衡陽市水利局等單位與代表企業(yè)的律師進行了商談和激烈的爭論。結(jié)果是，誰都沒有說服對方。

　　蔣云良稱，政府并沒有限制砂礫綜合經(jīng)營場地數(shù)量，而是“本次”只規(guī)劃了19家,今后仍將視情況發(fā)展進行調(diào)整，并非搞壟斷。通過去年的摸底，他們感覺還要增加，因此在記者采訪的當(dāng)天上午，和規(guī)劃局商定再增加9家場地，這樣總體就達到了28家。

　　他介紹說，每一個砂場每年的純收入大概是90萬元~100萬元，而且這類企業(yè)不需要什么大的投資和核心競爭力，產(chǎn)品不需要包裝，不怕腐爛變質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，行業(yè)的從業(yè)人員有1196人，共148家企業(yè)。部分民營企業(yè)對政府的操作方式有意見，但總體還是少數(shù)。

　　蔣云良表示，經(jīng)營場地的招標(biāo)將會公開、公平、公正。他們幾次調(diào)整數(shù)量，就是考慮到整個行業(yè)有這么多人，要讓一部分從中退出就應(yīng)考慮這些人的利益。因此政府開會時，也邀請了砂場老板來，爭取更多人支持。

　　他指出，按照招標(biāo)的辦法，原來行業(yè)中的大部分人是有出路的，因為政策鼓勵大家搞聯(lián)合，對合股經(jīng)營、合作經(jīng)營的投標(biāo)人給與加分。政府再拿中標(biāo)人的錢，給退出的人適當(dāng)補償。

　　蔣云良說，政府計劃3月把這28家場地全部規(guī)劃出來，在4月進行招標(biāo)。對新砂場給予4個月的建設(shè)期。之后，新舊砂場一起同步運行10天左右，不讓衡陽市場的整個沙石供應(yīng)出現(xiàn)問題。

　　蔣否認(rèn)了外界對于“政府強行控制行業(yè)發(fā)展”的議論。他認(rèn)為，從就業(yè)角度看，市場份額沒有變，只是地點變了，沒有控制誰，只是把經(jīng)營地從甲處放到了乙處。“這就像吃早餐一樣，哪里的酒店都是吃，都不會餓死。”

　　對于備受質(zhì)疑的“自愿承擔(dān)政府公共資源使用費和管理費”一說，蔣云良認(rèn)為有理由可以施行。一是，砂場是與自然資源聯(lián)合在一起的，其形成要受到自然條件的約束。比如，河道的寬度，水的深度，以及碼頭條件、道路能否通行等。

　　“這些資源屬于稀缺資源，應(yīng)該是公共資源。我們反復(fù)研究，認(rèn)為這些公共資源參與了價格和利潤的形成，甚至構(gòu)成了主要價格因素。”同時，這些錢一是用于對退出者的補償，二是用于河道的保護。

　　與蔣云良持有相同觀點的，還有衡陽市河道管理站站長蔣全國。他說，由100多家企業(yè)到幾十家，要通過一種方式來選擇確定，而招標(biāo)是比較公平的競爭手段。“我們曾經(jīng)和律師說過，有更好的辦法，出百萬元獎勵！”(洪克非)