市政府還有一個理由：紅頭文件只是一個信訪復核結論，根據最高法院編號為“(2005)行立他字第4號”的批復，由于信訪工作的實質是對行政機關的相對行為進行督辦、提出建議、化解矛盾，因此屬于不具有強制力的行政指導行為，不屬于法院行政訴訟受案范圍。

　　“最高法院的這個批復有個前提條件，就是‘對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利不產生實質影響’。雖然信訪人是崔艷麗，但市政府確認選舉無效涉及到董長民的切身利益，已讓董長民失去了村主任職務。”代理人在法庭上說，“因此本案屬于法院行政審查范圍”。

　　“我認為市政府的紅頭文件不是建議，而是有強制力的。”楊斌告訴記者。

　　“我們始終堅持認為，小漩村的選舉是有效的，于是把市政府紅頭文件擱置了4個多月沒執行。”小屯鎮黨委書記王英石介紹說，“后來，崔艷麗又上訪到省里，說鎮政府不執行。后來省信訪局把小屯鎮、遼陽縣、遼陽市的相關領導都叫到一起，嚴格要求落實。我們作為下級機關只能服從。”

　　事實上，遼陽市政府的紅頭文件已經得到了貫徹執行。

　　2008年8月6日，遼陽中院作出行政裁定書，認為依據最高法院的批復，遼陽市政府的紅頭文件是信訪答復意見，是指導性的，不具有強制力，不是具體的行政行為，不可訴。

　　市政府“越權了”嗎？

　　董長民不服遼陽中院的裁定，上訴至遼寧省高院。2008年10月29日，遼寧高院公開審理了此案。

　　“按照《遼寧省村民委員會選舉辦法》規定，遼陽市政府沒有權力通過信訪復核直接確認本次選舉無效。”董長民的代理人在高院的法庭上說，該辦法第三十四條規定，村民對選舉程序或者選舉結果有異議的，可以向鄉人民代表大會和鄉政府提出書面申訴，鄉人民代表大會和鄉政府應當調查核實，并在接到申訴后的三十日作出書面處理決定。當事人對處理決定不服的，可以向縣人大常委會和縣政府及其主管部門提出申訴。

　　另外，根據該省有關村民委員會選舉規程的規定，縣鄉村三級選舉機構尚未解散的，由縣鄉村選舉機構認定。縣鄉村選舉機構已經解散的，由鄉人民代表大會和鄉政府或者縣人大常委會以及縣政府及其有關部門認定。

　　記者看到《遼寧省村民委員會選舉辦法》的條文釋義，與代理人引述的完全一致。

　　在法庭上，代理人拋出了這個“令人震驚”的問題，地市級以上政府沒有權力認定村委會選舉是否有效。

　　遼陽市政府利用信訪復核監督形式，直接行使行政確認權，系超越職權行使權力，為無效的行政行為。如果市政府作出的選舉無效的認定形式是信訪復核，正確的行文方式是這樣：“經市政府有關部門調查，發現小漩村選舉中存在不合法之處，建議遼陽縣或小屯鎮政府重新審定這次選舉的效力。”

　　對此，楊斌避而不答，他說：“下面違法，難道我們無權糾正？不要在這上面鉆牛角尖。小漩村選舉的程序都違法了，還談政府越權嗎？”

　　“市政府否定縣鄉兩級政府的決定，按照信訪條例的規定，應當舉行聽證會。”代理人認為。

　　而楊斌認為，“明顯的錯誤，還聽什么證？”

　　“指導權”與“自治權”的博弈

　　遼陽市政府認定小漩村選舉無效的五個理由中，排在第一位的是：鎮指導組存在“越位”指導。這自然也成了法庭辯論的焦點。

　　代理人在法庭上說，首先，鎮政府指導村委會選舉是其法定職責；其次，在村選舉委員會不能單獨開展工作的情況下，如何進行選舉，法律法規都沒有規定，此時，鎮政府指導組與村選舉委員會共同組織選舉，并不違反法律規定。可以說，沒有鎮政府的全力保障，第二次選舉也不可能成功，因此市政府認定鎮指導組越權指導是錯誤的。

　　關于小漩村選舉委員會不能單獨開展工作的情況，記者在調查采訪中得到證實。“對小漩村的選舉，我們從來沒敢放松過。”小屯鎮黨委書記王英石介紹說，2007年6月30日的選舉是第二次了，早在2007年4月28日，小漩村就召開村委會換屆選舉大會。當時鎮政府還派去6名警察維持秩序，“唱票臨近尾聲時，還有70多張票未唱，董長民的票數還差4張就過半了。這時，時任小漩村黨支部書記的崔喜春提出異議，同時，崔喜春的兩個外甥將已經唱過的部分選票撕碎，并將計票板上的計票結果擦掉。因為破壞選舉，崔喜春的兩個外甥被公安機關治安拘留，崔喜春本人被免去村黨支部書記職務。”

　　“我到現在還認為，小漩村的兩次選舉都是有效的，特別是第一次選舉，董長民就應該當選村主任。”遼陽縣民政局局長高光利告訴記者說。

　　“小漩村的工作十分復雜，為了公開，我們不得不選擇邊唱票邊驗票。”小屯鎮黨委書記王英石介紹說，“當時，董長民和崔喜春就站在計票現場，選票上哪怕有一丁點兒的問題，我們都要征求兩人的意見，他們都點頭說可以，我們才認為選票有效。”

　　“按照規定，村委會換屆選舉工作由村民選舉委員會主持，但如果選舉委員會不履行法定職權或者不能履行職權，該怎么辦？雖然法律沒有規定，但司法實踐中已有這樣的判例。”代理人介紹說，廣東省龍川縣附城鎮水貝村7名村民選舉委員會成員，因沒按照規定的時間主持選舉，由鎮政府組織進行選舉，確認和公布選舉結果也是鎮政府，并產生了新一屆村委會班子。不久，選舉委員會的7名成員以鎮政府超越職權，用行政手段非法干涉和主持村委會選舉，侵犯了原水貝村選舉委員會依法行使自治權利，不斷向省市有關部門投訴，要求確認鎮政府主持的選舉無效。后經河源市中院、廣東省高院兩級法院裁判認為選舉有效。

　　“按照規定，第二次選舉被市政府認定為無效后，還應該進行第三次選舉，但村民反感了，不想再選了。如果再選，許多老百姓就會棄權了。”遼陽縣民政局副局長高平說。

　　村委會選舉不屬法院審查范圍？

　　2008年11月26日，遼寧省高院作出終審裁定，認為遼陽市政府紅頭文件，主要涉及村民委員會換屆選舉的有關內容，根據相關法律規定，這類案件不屬于行政訴訟審查的范圍。

　　“我對群眾的心情是理解的，但他訴的是市政府的信訪答復，所以我們駁回了董長民的起訴。”遼陽中院主審法官趙毅告訴記者，“法院只進行了程序審，沒進行實體審。”

　　“對村委會選舉中出現的糾紛誰來裁決？民政部門的認定是不是最終認定？法院是否可以審查民政部門的認定結論？有關村委會換屆選舉的內容是否屬于行政訴訟審查的范圍？目前還沒有明確的法律規定。”民政部一位官員告訴記者，“但許多地方已經有了規定，譬如《〈廣東省村民委員會選舉辦法〉實施細則》就規定，縣級政府主管部門對有爭議的選舉結果，應當及時依法認定是否有效，當事人對認定結論不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”

　　記者查閱了《遼寧省村民委員會選舉辦法》，其中并沒有類似的規定。(《方圓》雜志記者韋洪乾 文/圖)