2010年6月30日,《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(臺(tái)灣稱“兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議”, 以下簡(jiǎn)稱ECFA )在重慶正式簽署。9月12日,兩岸兩會(huì)確認(rèn)ECFA正式生效。由此,兩岸經(jīng)濟(jì)脈絡(luò)基本打通,真正開始進(jìn)入完全經(jīng)貿(mào)合作的時(shí)代。按照ECFA文本和配套法規(guī),以及協(xié)議簽署內(nèi)容,兩岸正設(shè)立“經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)”就框架內(nèi)各項(xiàng)目標(biāo)展開磋商,逐一簽署協(xié)議。
在ECFA簽訂之前一年的2009年7月15日,臺(tái)灣正式成為世界貿(mào)易組織(WTO)下的第41個(gè)政府采購(gòu)協(xié)議(GPA)成員。大陸正開展加入政府采購(gòu)協(xié)議談判。由于大陸政府采購(gòu)現(xiàn)狀、出牌內(nèi)容與歐美要求差距較大(如國(guó)有企業(yè)和地方政府是否納入政府采購(gòu)協(xié)議內(nèi)容),預(yù)計(jì)將有一段較為艱苦的談判過程。由此,大陸在正式加入GPA之前可以商討兩岸構(gòu)建EFCA下的公共采購(gòu)協(xié)議(以下簡(jiǎn)稱“兩岸公共采購(gòu)協(xié)議”)的可能性,必要時(shí)可以先行簽署兩岸公共采購(gòu)協(xié)議。
兩岸公共采購(gòu)協(xié)議的理論基礎(chǔ)
兩岸公共采購(gòu)協(xié)議的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是世界貿(mào)易組織下的經(jīng)濟(jì)自由洽談,以及基于該原則下的ECFA與政府采購(gòu)協(xié)議(GPA)。ECFA是在不違反WTO的規(guī)范下,為充分表現(xiàn)兩岸特色而簽署的框架協(xié)議。目的是為推動(dòng)兩岸經(jīng)貿(mào)往來正常化、機(jī)制化和制度化。其主要內(nèi)容(涵蓋投資協(xié)議、貨品貿(mào)易與服務(wù)業(yè)貿(mào)易協(xié)議、爭(zhēng)端解決機(jī)制等)包括貨物、服務(wù)貿(mào)易和投資工程等公共市場(chǎng)交易正屬于政府采購(gòu)協(xié)議內(nèi)容。
《政府采購(gòu)協(xié)議》是世界貿(mào)易組織(WTO)框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)議。它要求各參加方在互惠的基礎(chǔ)上開放政府采購(gòu)市場(chǎng),按照國(guó)民待遇和非歧視原則開展政府采購(gòu)活動(dòng),通過更大程度的自由貿(mào)易,來實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易的擴(kuò)大。GPA加入方通過在政府采購(gòu)的門檻價(jià)、采購(gòu)實(shí)體、采購(gòu)范圍和總備注等GPA的通行標(biāo)準(zhǔn)與各GPA成員進(jìn)行談判。通過多邊談判后加入GPA,才能享受《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定的權(quán)利,履行相應(yīng)的義務(wù)。
兩岸公共采購(gòu)協(xié)議正是ECFA與GPA的融合。通過雙方有約束力的公共采購(gòu)協(xié)議簽訂可以進(jìn)一步融合兩岸間的公共采購(gòu)政策和法律制度,消除兩岸公共采購(gòu)政策可能引起的貿(mào)易壁壘,進(jìn)一步擴(kuò)大促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的對(duì)外開放和擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易。
兩岸公共采購(gòu)協(xié)議的實(shí)踐基礎(chǔ)
大陸是臺(tái)灣第一大貿(mào)易伙伴、第一大出口伙伴及第二大進(jìn)口伙伴,經(jīng)貿(mào)關(guān)系相當(dāng)密切。兩岸的長(zhǎng)期投資、經(jīng)貿(mào)之旅和民間交流等為兩岸經(jīng)濟(jì)合作全方位、寬領(lǐng)域、多層次邁進(jìn)提供了良好條件。特別是2009年10月之后的大陸赴臺(tái)各種經(jīng)貿(mào)團(tuán)采購(gòu)團(tuán)頻頻出擊,為緩解臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)困難,促進(jìn)兩岸貿(mào)易發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。
據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù),2009年兩岸貿(mào)易總額為1062.3億美元(由于受金融危機(jī)的影響同比下降17.8%。)。據(jù)臺(tái)外貿(mào)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì),2009年大陸累計(jì)對(duì)臺(tái)采購(gòu)額為150億美元。采購(gòu)產(chǎn)品包括電子信息、機(jī)械、石化、紡織、食品和農(nóng)產(chǎn)品等。占2009年大陸對(duì)臺(tái)進(jìn)口總額的17.5%。據(jù)此以及國(guó)際慣例估算,公共采購(gòu)數(shù)額占兩岸貿(mào)易總額的10%以上。相信ECFA之后,這一比例和規(guī)模將會(huì)逐年不斷增長(zhǎng)。2010年前7個(gè)月,大陸與臺(tái)灣的貿(mào)易額超過819億美元(同比增長(zhǎng)56%),預(yù)計(jì)公共采購(gòu)額占80億美元左右。
龐大的公共采購(gòu)數(shù)額給兩岸公共采購(gòu)協(xié)議構(gòu)建提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。雖然兩岸公共采購(gòu)交易數(shù)額龐大,但雙方交易主要以經(jīng)貿(mào)團(tuán)、采購(gòu)團(tuán)為主,采購(gòu)機(jī)動(dòng)性較大、采購(gòu)數(shù)量及后續(xù)服務(wù)缺乏跟蹤及監(jiān)督。公共主體參與分散、不夠普遍且救濟(jì)等保障配套制度不足。兩岸公共采購(gòu)的理論研究貧弱,雙方制度交流與合作還未真正開展。兩岸公共采購(gòu)政策功能作用強(qiáng)大,但還遠(yuǎn)未顯現(xiàn),未來潛力巨大。
獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)交流合作形式
在豐富的采購(gòu)實(shí)踐基礎(chǔ)面前,ECFA的簽署和實(shí)施給公共采購(gòu)協(xié)議簽訂帶來契機(jī)。
兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是在ECFA主導(dǎo)下,就兩岸公共主體間開展貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)所形成的制度、政策和實(shí)施等簽訂合作協(xié)議。兩岸公共采購(gòu)協(xié)議主體廣泛包括所有公共部門,市場(chǎng)主體豐富包括工程、貨物和服務(wù)等各行各業(yè)供應(yīng)商,采購(gòu)總量巨大(估計(jì)每年占兩岸貿(mào)易額的10%以上)。它是有別于GPA的一種符合兩岸實(shí)際,順應(yīng)兩岸歷史發(fā)展潮流、為兩岸民生謀福祉的創(chuàng)新型、制度化和常態(tài)化的溝通交流平臺(tái),意義重大。
作為兩岸特色的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制之一,兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是促進(jìn)兩岸政府、中介、企業(yè)、民間以及市場(chǎng)的一種長(zhǎng)期化、制度化和常態(tài)化的先進(jìn)交易形式,具有與經(jīng)貿(mào)團(tuán)采購(gòu)團(tuán)和一般展覽會(huì)等完全不同的作用。它除了使采購(gòu)制度化、常態(tài)化外,作為特定采購(gòu)主體可以形成兩岸公共部門間的定期交流機(jī)制,建立共同的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易采購(gòu)制度;可以通過公共采購(gòu)實(shí)現(xiàn)兩岸公共產(chǎn)品和公共服務(wù)趨同;可以通過采購(gòu)交流有效消除內(nèi)部市場(chǎng)的障礙,不斷完善雙方的采購(gòu)制度和機(jī)制;可以通過采購(gòu)分析兩岸企業(yè)沖擊和競(jìng)合能力,及時(shí)調(diào)整政策應(yīng)對(duì)國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng);通過公共采購(gòu)可以實(shí)現(xiàn)兩岸經(jīng)濟(jì)、民生和社會(huì)甚至政治政策功能;兩岸公共采購(gòu)協(xié)議簽訂也為中國(guó)加入G PA提供新鮮實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),更可成為中國(guó)公共采購(gòu)在國(guó)際上樹立話語權(quán)的實(shí)踐基地。
將這一名稱確定為兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是有特別含義的。首先,它遵循于G PA但區(qū)別于GPA。兩岸公共采購(gòu)協(xié)議應(yīng)與當(dāng)前大陸參加GPA談判完全區(qū)別開來。它是兩岸建立ECFA后進(jìn)行磋商研究形成的獨(dú)特的公共采購(gòu)協(xié)議,僅適用于兩岸之間。其次,由于兩岸的獨(dú)特關(guān)系,它不是政府間的采購(gòu)協(xié)議,所以也不應(yīng)納入加入GPA談判范疇,而稱之為兩岸公共采購(gòu)協(xié)議;再者,兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是以關(guān)注兩岸民生和公共產(chǎn)品及服務(wù)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)型采購(gòu)協(xié)議,是順應(yīng)ECFA的要求的新型采購(gòu)模式。最后,確定為公共采購(gòu)協(xié)議是將順應(yīng)國(guó)際化的需要,將國(guó)有企業(yè)、公益部門如基金會(huì)、NGO組織等作為公共采購(gòu)主體納入進(jìn)來,不斷擴(kuò)大兩岸公共采購(gòu)范圍、規(guī)模和交融度。
構(gòu)建兩岸公共采購(gòu)協(xié)議必須秉持著兩岸平等協(xié)商、謀求互利共贏、照顧彼此關(guān)切的基本原則。具體可以開展以下工作:
一、確立固定機(jī)制,研究磋商協(xié)議。在兩岸經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)下設(shè)立公共采購(gòu)協(xié)議磋商小組,由兩岸相關(guān)領(lǐng)域官員和專家組成,就公共采購(gòu)實(shí)體、采購(gòu)門檻及范圍、具體內(nèi)容、制度、救濟(jì)機(jī)制和定期采購(gòu)活動(dòng)開展等進(jìn)行磋商。
目前國(guó)際上尚無統(tǒng)一的政府采購(gòu)定義,GPA亦沒有用列舉方式反映政府采購(gòu)內(nèi)容。而公共采購(gòu)更是個(gè)新事物,雙方可以就公共主體使用公共資金開展采購(gòu)活動(dòng)這一概念內(nèi)通過談判確定需要承諾開放的貨物、服務(wù)、工程項(xiàng)目范圍。通過談判可以確立三個(gè)協(xié)議目標(biāo)層次。
第一層次是融合一套公開、透明和非歧視的公共采購(gòu)程序,最大限度擴(kuò)大雙方公共采購(gòu)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng),提高公共采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率;第二層次是逐步融合和趨同雙方的公共采購(gòu)的法律和制度規(guī)則等,最大限度開放各自公共采購(gòu)市場(chǎng),消除貿(mào)易壁壘,實(shí)現(xiàn)貿(mào)易擴(kuò)大和自由;第三層次是在前兩個(gè)層次達(dá)到一定水平的基礎(chǔ)上,盡快實(shí)現(xiàn)雙方公共采購(gòu)政策功能目標(biāo)。
二、建立兩岸公共采購(gòu)論壇。可以在海峽兩岸論壇和兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇下設(shè)公共采購(gòu)論壇。也可以開展獨(dú)立的兩岸公共采購(gòu)論壇,定期對(duì)兩岸公共采購(gòu)法律制度、采購(gòu)模式、采購(gòu)內(nèi)容、采購(gòu)政策以及采購(gòu)交融性等問題進(jìn)行研究深化。既體現(xiàn)兩岸公共采購(gòu)理論的高度深度,也不斷尋求兩岸公共采購(gòu)過程中的制度、操作和機(jī)制的完善。
三、成立兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)。成立兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)是公共采購(gòu)協(xié)議簽訂后具體實(shí)施過程中的重要載體之一。博覽會(huì)屬于會(huì)展經(jīng) 濟(jì),是世界上三大無煙經(jīng)濟(jì)之一。舉辦兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)可以將兩岸的公共部門采購(gòu)主體、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和各類供應(yīng)商有機(jī)的聯(lián)系在一起,并且定期、長(zhǎng)期地開展大規(guī)模的公共采購(gòu)活動(dòng)。
通過會(huì)展實(shí)現(xiàn)交易和采購(gòu)功能作用,這種創(chuàng)新的采購(gòu)模式能加快建立兩岸公共采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的步伐。同時(shí)通過定期、及時(shí)、長(zhǎng)期、互動(dòng)的采購(gòu)機(jī)制產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,甚至帶來一定的政治效應(yīng)。博覽會(huì)可以采取“S1”運(yùn)作機(jī)制,由沿海各省從遼寧到廣西形成“S”形和臺(tái)灣相互舉辦;也可以固定由某個(gè)地方永久舉辦。兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)應(yīng)盡快成為國(guó)際展覽聯(lián)盟(UFI)成員,成為兩岸經(jīng)貿(mào)交流的最有力的平臺(tái)。
四、公共采購(gòu)協(xié)議具體實(shí)施中應(yīng)發(fā)揮兩岸公共采購(gòu)政策導(dǎo)向功能。應(yīng)研判兩岸經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn),發(fā)揮公共采購(gòu)政策導(dǎo)向功能。目前大陸正在加快自主創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè),加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更加關(guān)注社會(huì)民生。臺(tái)灣也急需打破狹窄發(fā)展概念,愿意推動(dòng)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系“正;保M快融入亞洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。
因此,可以根據(jù)兩岸經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和特點(diǎn)開展政策導(dǎo)向型公共采購(gòu):如共同加大規(guī)模采購(gòu)力度,共同應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)后續(xù)影響和國(guó)際經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn);繼續(xù)加大對(duì)臺(tái)采購(gòu)規(guī)模,引導(dǎo)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇;針對(duì)臺(tái)灣推出生物科技、觀光旅游、綠色能源、醫(yī)療保健、精致農(nóng)業(yè)和文化創(chuàng)意等六大新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及大陸推出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策,兩岸公共采購(gòu)協(xié)議談判可以聚焦在新興產(chǎn)業(yè)上實(shí)施更大程度的開放式采購(gòu)。
在產(chǎn)品方面,大陸定向?qū)ε_(tái)灣開展火龍果、柳橙、茶葉、石斑魚和秋刀魚等農(nóng)漁產(chǎn)品采購(gòu),更加惠及臺(tái)灣農(nóng)民。對(duì)鋼鐵、玻璃等迄今無法進(jìn)入臺(tái)灣市場(chǎng)的公共工程材料項(xiàng)目,大陸可以要求開展采購(gòu)。
在服務(wù)采購(gòu)方面,大陸對(duì)臺(tái)灣開放會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)及相關(guān)服務(wù)、工業(yè)設(shè)計(jì)、研發(fā)、會(huì)議、廣告設(shè)計(jì)、會(huì)展等文化產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、金融保險(xiǎn)、郵政和分銷等服務(wù)采購(gòu)。臺(tái)灣對(duì)大陸開放基礎(chǔ)研究與發(fā)展、會(huì)議及展覽、特制品設(shè)計(jì)、進(jìn)口電影片配額、經(jīng)紀(jì)商、運(yùn)動(dòng)及其他娛樂、航空電腦訂位系統(tǒng)以及銀行等優(yōu)勢(shì)服務(wù)采購(gòu)。
在公共工程及政府服務(wù)采購(gòu)方面,雙方可以加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)化政府行政服務(wù)采購(gòu),提高公共服務(wù)能力,增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。雙方還可以由采購(gòu)合作走向項(xiàng)目合作,特別是在新能源、新材料、生命科學(xué)、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡(luò)等新興產(chǎn)業(yè)方面形成公共采購(gòu)聯(lián)盟,為產(chǎn)業(yè)整合帶來深遠(yuǎn)影響! (作者 黃冬如 系中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院博士)
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