國家局謝幕

文．王曉冰

當(dāng)年勞模們?cè)趪�家國�?nèi)貿(mào)易局門口交談。

　　國家經(jīng)貿(mào)委下屬9個(gè)國家局的撤銷，標(biāo)志著中國政府序列中專司行業(yè)管理的部門機(jī)構(gòu)的終結(jié)

　　為宣布國家機(jī)械工業(yè)局、國家石油和化學(xué)工業(yè)局等9個(gè)國家局正式撤銷，國家經(jīng)貿(mào)委2月19日舉辦了一個(gè)簡(jiǎn)樸的新聞發(fā)布會(huì)。一百來個(gè)座位，除了記者，就是經(jīng)貿(mào)委和9個(gè)國家局的部分代表；記者的名單也經(jīng)過了精心挑選－－主要來自幾家中央大報(bào)、行業(yè)報(bào)和電視臺(tái)。一切都顯示，這是一次不事聲張的行動(dòng)。

　　這是1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的延續(xù)和深化：被撤銷的9個(gè)專業(yè)性國家局大多在當(dāng)年的機(jī)構(gòu)改革中由部降為局，三年之后終歸于撤銷，標(biāo)志著中國政府序列中專司行業(yè)管理的部門機(jī)構(gòu)的終結(jié)，然而與當(dāng)年的轟轟烈烈相比，媒體的反應(yīng)顯得頗為平靜，9個(gè)國家局歸并到國家經(jīng)貿(mào)委的行動(dòng)，在冷靜而節(jié)制的掌聲中落幕。

兩步走

　　被撤銷的國家局名單囊括了絕大部分專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)：國家國內(nèi)貿(mào)易局、國家煤炭工業(yè)局、國家機(jī)械工業(yè)局、國家冶金工業(yè)局、國家石油和化學(xué)工業(yè)局、國家輕工業(yè)局、國家紡織工業(yè)局、國家建筑材料工業(yè)局、國家有色金屬工業(yè)局。在后綴從「部」變成「局」以前，這些機(jī)構(gòu)都曾有過掌管億萬資財(cái)，手握生殺大權(quán)的輝煌歷史。

　　1998年初，新一屆政府就職的第一件事便是「向自己開刀」，40個(gè)部委被精簡(jiǎn)為29個(gè)，裁員近兩萬，以主管行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主要職能的15個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門成了被裁撤的首要目標(biāo)。其時(shí)有媒體熱烈地評(píng)價(jià)稱，這一方案表明政企分開實(shí)現(xiàn)了「突破性進(jìn)展」。消息一公布，據(jù)說每年「兩會(huì)」蜂擁而至的「跑部團(tuán)」頓時(shí)沒了主張。

　　然而，「向自己開刀」的背后要斬?cái)嗟氖乔Ыz萬縷的利益紐帶，困難顯而易見。為了「保持工作連續(xù)性和進(jìn)一步創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡」（時(shí)任國家經(jīng)貿(mào)委主任盛華仁語），方案的設(shè)計(jì)者們一開始便選擇了兩步走的方略：第一步，將「部」改組為隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的「局」，并明確指出這些局不再直接管理企業(yè)，只負(fù)責(zé)行業(yè)規(guī)劃和管理，其出臺(tái)的行業(yè)管理政策以國家經(jīng)貿(mào)委的名義發(fā)布；第二步，再根據(jù)運(yùn)行情況撤銷國家局，行政職能并入國家經(jīng)貿(mào)委成為內(nèi)設(shè)局。當(dāng)時(shí)確定的過渡期為3年。

　　于是，這批委管局從一開始便注定了只是過渡性機(jī)構(gòu)，與所屬企事業(yè)單位脫鉤成了每個(gè)國家局掛牌之后的第一項(xiàng)任務(wù)，實(shí)際上也是其三年短暫歷史的主要任務(wù)－－

　　1998年，委管國家局將所屬168所高等院校交由教育部或地方管理；

　　1999年，委管國家局將所屬242家科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為科技型企業(yè)或進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)，分別交由地方或中央企業(yè)工委管理；委管國家局所辦和直接管理的123家企業(yè)與原主管部門脫鉤；

　　2000年，所屬37個(gè)勘察設(shè)計(jì)單位和84個(gè)地質(zhì)勘探單位分別移交地方管理或進(jìn)入大企業(yè)集團(tuán)，由中央企業(yè)工委管理；由國家局主辦主管的及其下屬單位的報(bào)刊出版社，分別并入黨報(bào)報(bào)社、報(bào)業(yè)集團(tuán)，有的實(shí)行屬地管理或移交行業(yè)協(xié)會(huì)。與此同時(shí)，各省區(qū)市也進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革，專業(yè)經(jīng)濟(jì)廳局大都撤銷，有關(guān)行政職能劃入地方經(jīng)貿(mào)委。

　　在一系列部署下，裁撤國家局的時(shí)機(jī)醞釀成熟。2000年9月，國家經(jīng)貿(mào)委將撤銷9大委管局及委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的方案上報(bào)國務(wù)院。

　　這個(gè)方案實(shí)際上是對(duì)「強(qiáng)化綜合，淡化專業(yè)」的進(jìn)一步強(qiáng)化，更是徹底斬?cái)嗔苏�府與企業(yè)之間直接的血脈紐帶。在國家經(jīng)貿(mào)委所屬的10個(gè)國家局中，除了煙草專賣局得以保留，其余9個(gè)國家局悉數(shù)撤銷，同時(shí)在經(jīng)貿(mào)委內(nèi)部也不再設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)司局，而著重充實(shí)和加強(qiáng)綜合性司局。突破行業(yè)和部門圍墻的設(shè)想在調(diào)整后的機(jī)構(gòu)中得到了完全體現(xiàn)。

　　對(duì)于下面的企業(yè)來說，這個(gè)變化「意味著辦事不再有針對(duì)本行業(yè)的專門部門，而是依事而定。」根據(jù)需要，國家經(jīng)貿(mào)委除增設(shè)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，還新設(shè)和調(diào)整了5個(gè)綜合性司局，司局由20個(gè)增加到22個(gè)，人員編制由450人增加到750人。

　　「如果問這次機(jī)構(gòu)改革最大的特點(diǎn)是什么，就是過渡得非常平穩(wěn)�！箘倓傠x任的原國家經(jīng)貿(mào)委主任盛華仁在回答記者提問時(shí)表示：「因?yàn)樵谡{(diào)整中幾乎沒有人給國務(wù)院給中央寫信�！�

　　對(duì)于一場(chǎng)涉及在職公務(wù)員1196人和離退休人員7000余人的機(jī)構(gòu)改革而言，在短短四個(gè)多月得以完成并平穩(wěn)著陸確是一個(gè)難度系數(shù)很高的動(dòng)作。根據(jù)既定的方案，1／4的在職公務(wù)員充實(shí)到經(jīng)貿(mào)委，其余的則分別進(jìn)入新組建的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，中央企業(yè)工委、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織。

從喧囂到冷清

　　從1998年到2000年，幾乎每個(gè)國家局的公務(wù)員都感受到了改革前后的巨大反差。

　　國家石油和化學(xué)工業(yè)局的大樓就坐落在北京四環(huán)邊路上，旁邊緊挨著五礦大廈。兩個(gè)樓個(gè)頭一般高，但是五礦的牌子很大，懸在頂樓，而石化局的牌子很小，豎在一層－－現(xiàn)在遇上第一次來的人，局里的人都習(xí)慣說：「就在五礦邊上�！谷�年前這里的景象可大不一樣，兩塊牌子的興衰正折射出政府專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門與企業(yè)在改革20年中關(guān)系的沿革。

　　2000年11月，雖然裁撤的消息尚未對(duì)外公布，石化局的走廊里已是空空蕩蕩。從化工部改成石化局之后，人員已經(jīng)精簡(jiǎn)大半，1到7層空掉的辦公室都租給了公司，其中許多就是原來化工部下屬的企業(yè)�，F(xiàn)在，仍在樓里的留守機(jī)構(gòu)都在準(zhǔn)備搬家，31人的禁止化學(xué)武器辦公室要整體搬到經(jīng)貿(mào)委的大樓里辦公，剩下的人大部分去了行業(yè)協(xié)會(huì)，還有一些要去中央大型企業(yè)工委。除了8層留作行業(yè)協(xié)會(huì)辦公室外，其余的樓層都準(zhǔn)備招租。下屬的《中國化工報(bào)》和《石油化工》雜志，一個(gè)被劃給了經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，另一個(gè)歸并到行業(yè)協(xié)會(huì)。

　　「機(jī)構(gòu)改革后，每年都感到發(fā)行的壓力在加大�！埂妒�油化工》雜志社一位老員工感慨說。過去的好日子是和權(quán)力，尤其是審批的權(quán)力緊緊聯(lián)系在一起的�！�1998年前還有上市審批權(quán)的時(shí)候，遼通化工、通利化工上市都是我們給批的指標(biāo)。那時(shí)企業(yè)都愿意來找我們。」到1998年，不但沒有了上市指標(biāo)，項(xiàng)目審批權(quán)也被歸總到經(jīng)貿(mào)委，留給石油化工局的職能主要是制訂行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策。石化局的門庭也漸漸冷落起來，與此同時(shí)，脫鉤重組后建立起來的中石油和中石化卻迅速成長(zhǎng)，成為跨20多個(gè)省區(qū)市、規(guī)模達(dá)千億元的特大型企業(yè)。

　　脫鉤－精簡(jiǎn)－裁撤，同樣的故事在其他8個(gè)國家局也同時(shí)上演著。盡管失去權(quán)力的過程中難免伴隨著失落，但是很多人都表示理解。在國內(nèi)貿(mào)易局已經(jīng)工作十幾年的張曙光說：「其實(shí)企業(yè)早就應(yīng)該脫鉤了，以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，直屬企業(yè)效益都不錯(cuò)－－有國家頂著，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，拿國內(nèi)貿(mào)易局的幾個(gè)流通企業(yè)來說，效益一年不如一年，每年都有職工找到局里鬧，成了包袱，政府背不起也不該背下去了。」

　　機(jī)械工業(yè)部門的脫鉤開始得更早。據(jù)介紹，從1984年起企業(yè)就下放了，到1988年直屬的公司都交了出去。2000年的任務(wù)則是把勘探設(shè)計(jì)院和勘察設(shè)計(jì)院轉(zhuǎn)成科技企業(yè)后一并移交。煤炭工業(yè)部也在1998年將直屬94個(gè)煤礦落實(shí)「地方戶口」。

　　盡管立項(xiàng)貸款的權(quán)力大部分已在1998年機(jī)構(gòu)改革以及此前的一系列政企分開的改革中下放到企業(yè)，但是仍有一部分項(xiàng)目的審批權(quán)留在了機(jī)關(guān)。盛華仁在接受記者采訪時(shí)稱，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國家經(jīng)貿(mào)委以及下屬司局的行政性審批項(xiàng)目大概還有100多項(xiàng)，情況比較復(fù)雜，需要進(jìn)行清理。盛華仁表示，將在經(jīng)貿(mào)委黨組的領(lǐng)導(dǎo)下成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組專門進(jìn)行治理。組長(zhǎng)由委黨組成員、中紀(jì)委駐經(jīng)貿(mào)委紀(jì)檢組組長(zhǎng)陳光復(fù)擔(dān)任，成員來自經(jīng)濟(jì)法規(guī)司、企業(yè)改革司、企業(yè)監(jiān)督局以及辦公廳�！笭�(zhēng)取在2001年3月提出減少行政性審批的方案，先由各司局自己提，然后由小組起草意見，最后黨組決定。估計(jì)這個(gè)方案3月底能拿出�！�

未來的疑問

　　在完成了9大委管局的撤銷和機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，據(jù)悉國家經(jīng)貿(mào)委下一步將要進(jìn)行的便是行業(yè)協(xié)會(huì)的改組與整合。行業(yè)協(xié)會(huì)能否填補(bǔ)專業(yè)部委隱退之后留下的空白，擔(dān)當(dāng)起政府與企業(yè)的橋梁，這是留給未來的一大疑問。

　　對(duì)此，盛華仁已明確表示，行業(yè)協(xié)會(huì)和政府將分清職能，真正擔(dān)當(dāng)起中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任。日本通產(chǎn)省是中國國家經(jīng)貿(mào)委的模板，前者聯(lián)系著1300多個(gè)協(xié)會(huì)，大部分技術(shù)管理、市場(chǎng)協(xié)調(diào)、服務(wù)企業(yè)的工作都由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。

　　在新的機(jī)構(gòu)中，經(jīng)貿(mào)委將在產(chǎn)業(yè)政策司下面加設(shè)行業(yè)管理辦公室，作為專門聯(lián)系各個(gè)行協(xié)的機(jī)關(guān)。國家局裁撤之后，原來下屬的近300個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)全部歸并到經(jīng)貿(mào)委。經(jīng)貿(mào)委將采取分行業(yè)、分層次管理的辦法，經(jīng)貿(mào)委主要與10個(gè)直屬協(xié)會(huì)聯(lián)系，其余的則委托10個(gè)直屬協(xié)會(huì)代管。

　　行業(yè)協(xié)會(huì)的改革是經(jīng)貿(mào)委正在研究的題目。目前基本的原則是在經(jīng)費(fèi)使用和運(yùn)作上沿用原有的形式，同時(shí)從機(jī)關(guān)分流到行業(yè)協(xié)會(huì)的人員費(fèi)用將由國家財(cái)政撥款。對(duì)于接收安置了分流人員的行業(yè)協(xié)會(huì)，國家經(jīng)貿(mào)委也申請(qǐng)財(cái)政給予一定補(bǔ)貼。但是國家經(jīng)貿(mào)委一位副主任表示，今后行業(yè)協(xié)會(huì)決不會(huì)成為退休人員的安置所，會(huì)長(zhǎng)主要將由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任�，F(xiàn)在雖然還不能明確行業(yè)協(xié)會(huì)的下一步改革怎樣進(jìn)行，不過據(jù)內(nèi)部人士透露，國務(wù)院的思路從1998年就非常明確，就是將專業(yè)部變成局，再從局到協(xié)會(huì)，最終把協(xié)會(huì)推向市場(chǎng)。

　　事實(shí)上，在現(xiàn)有的200多家協(xié)會(huì)中，既有政府撥款定編的「官辦協(xié)會(huì)」，也有完全民辦、自收自支的，其中最大多數(shù)則是政府不給經(jīng)費(fèi)，卻要依賴于行政部門支持的協(xié)會(huì)。一方面，大多數(shù)協(xié)會(huì)無法完全自立，另一方面，如果現(xiàn)有的人員、經(jīng)費(fèi)以及辦公條件都仍然依賴政府部門供給的話，行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏改革的動(dòng)力，難有大的作為和改變。這仍是行業(yè)協(xié)會(huì)待解的兩難困境。

　　9大國家局的最終撤銷，并不意味著政企分開已經(jīng)在全部經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域完成。專家認(rèn)為，9大國家局的消失表明中央政府放棄了直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的管理模式，但是企業(yè)能否真正自主地投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還受到地方政府的制約。另外，今天的中國仍然還有一些行業(yè)中政府部門與企業(yè)角色混淆，其中最為輿論關(guān)注的有兩大壟斷行業(yè)：鐵路和民航。盡管鐵道部和民航總局近兩年都提出了改革重組的方案，但是進(jìn)展卻殊為遲緩。

摘自《財(cái)經(jīng)》2001年第3期

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