鐵路繼電信之后向自己揮起了手術刀。然而，正當「網(wǎng)運分離」從鐵路體制改革的曲折摸索中輪廓漸清時，來自高層的聲音使得改革的方向再度微妙起來，一個更激進的方案在醞釀之中

鐵路向自己揮起手術刀
文／王曉冰

　　春節(jié)已經(jīng)過去了兩個多月，有關春運的話題仍然沒有完全平息。雖然有鐵道部部長親自督陣，但高企的票價、擁堵的列車、屢遭詬病的服務和屢禁不止的「黃�！�，還是成了許多在春運中奔波的人們嘖有煩言的一幕。

　　作為中國最平民化的長途運輸工具，鐵路在中國的社會生活中占據(jù)著特殊位置，肩負著擔當國民經(jīng)濟動脈的沉重使命。近20年來，中國鐵路改革在「集中統(tǒng)一還是分散競爭」的矛盾中苦苦求索，從20世紀80年代初的大包干到1998年的資產(chǎn)經(jīng)營責任制，始終擺不脫政企合一的主框架，鮮見新意。

　　在三年前的國務院機構改革中，鐵道部是四家被作為特例保留的部委之一；三年后，隨著民航的改革被提上日程，鐵路也繼電信之后向自己揮起了手術刀。維持了數(shù)十年的政企合一框架終于在2000年有了松動的跡象。

「橫切」與「豎切」之爭

　　鐵路改革的變奏始于1998年。新一屆政府剛剛上任，機構改革的大幕轟轟烈烈地拉開，鐵道部盡管因其行業(yè)的特殊性未被撤銷，但是作為惟一一家直管企業(yè)的部級單位，其幾十年不變的體制正承受著越來越大的壓力。

　　這壓力一方面來自中央－－要求政企分開；一方面也來自市場－－公路和民航正在從「鐵老大」手中搶走越來越多的市場份額。一個尋求一攬子解決方案的努力開始了。

　　改革的目標很清楚，就是打破壟斷，引入競爭。至遲在1999年，決策者對于「切分」已無疑義，各種方案的分歧最終演變?yōu)檫x擇如何切的方式。其實，對于依賴于物理網(wǎng)絡、帶有自然壟斷性的行業(yè)，如電信、電力和鐵路等，切分方式都有共通之處，無非是「橫切」和「豎切」兩種：「橫切」，是將物理網(wǎng)絡按區(qū)域劃分為功能相同的幾大塊，彼此間展開競爭；「豎切」則是按不同的業(yè)務特點，縱向劃分成幾家獨立的公司。如中國電信就是「豎切」模式。

　　具體對鐵路而言，「橫切」是按區(qū)域或線路組建若干鐵路公司或干線公司；豎切則根據(jù)路網(wǎng)、貨運、客運的不同業(yè)務種類組建獨立的路網(wǎng)公司和運輸公司。無論「橫切」還是「豎切」，在國際上都可以找到實踐者。日本和美國的鐵路改革基礎模式分別是按區(qū)域組建若干鐵路公司和干線公司，更近于「橫切」方案。英國則是典型的「豎切」模式。

　　但幾乎從一開始，「橫切」方案就遭到普遍反對。反對者指出，除了鐵路網(wǎng)天生的自然壟斷性不適宜分割外，國情限制也是一個重要因素－－美國歷史上的鐵路大部分由私人興建，存在大量重復建設，天然便有平行線競爭；而中國的鐵路網(wǎng)主要由國家規(guī)劃而成，平行線很少，運輸能力相對緊缺，加之「十五」期間還有總投資達2700億元的建設項目，與美國情況并不相似。

　　在這種國情下，「橫切」鐵路很容易造成協(xié)調(diào)上的困難，不利于干線運輸?shù)耐〞场Ｒ虼�，盡管「橫切」有大家都承認的過渡方便、企業(yè)資產(chǎn)邊界比較清晰等優(yōu)點，但幾乎在方案醞釀的早期，以美國模式為代表的「橫切」方案便被排除在考慮之外。

一年一度的春運高峰

　　相較于「橫切」方案，「豎切」以其兼顧競爭和今后鐵路建設需要的特點，成為被改革的主導者鐵道部認可的方案。1999年5月，北方交大教授榮朝和在一篇論述鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的文章中，第一次提出「豎切」方案，其中對「豎切」的核心－－網(wǎng)運分離，作了較完整而全面的論述，要點是將具有自然壟斷性的國家鐵路網(wǎng)基礎設施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離，組建全國統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司和若干客貨運公司，實行分類管理。

　　據(jù)圈內(nèi)人的說法，榮的這一論點影響了鐵道部高層。為了使網(wǎng)運分離的方案更趨完善，鐵道部自2000年下半年以來組織了多次研討會，參加者包括投資銀行、國務院研究室公交司、國家經(jīng)貿(mào)委產(chǎn)業(yè)政策司、國家計委、財政部及中國社科院、國務院發(fā)展研究中心等機構，最后形成了一個為期10年的方案。

「網(wǎng)運分離」走上前臺

　　鐵路尋求總體改革方案的消息一出，立刻在投資銀行界激起了一場方案爭奪戰(zhàn)。對于近年來一直在中國產(chǎn)業(yè)體制調(diào)整中發(fā)揮重要影響的投資銀行而言，誰都明白在每一次行業(yè)性重組的背后便是新一輪上市的高潮。國內(nèi)兩大投資銀行中金公司和中銀國際紛紛扮演起出謀劃策的角色，而目前在中國碩果僅存的歐資投資銀行瑞銀華寶也在密切關注，希望分一杯羹。

　　據(jù)可靠消息透露，在第一階段的賽跑中，中銀國際的方案因為暗合了鐵道部的思路而獲得更多認同，其核心便是目前被廣泛引用的「網(wǎng)運分離」模式。 據(jù)透露，按照這一方案，鐵路改革將按照先易后難的原則，先實現(xiàn)客運與貨、網(wǎng)的分離，再組建貨運公司；在客貨運公司全部重組到位時，組建統(tǒng)一的國家鐵路網(wǎng)公司。前者的步驟是先在鐵路局內(nèi)部形成模擬法人運作的客運公司，一段時間后再將全路14個內(nèi)部客運公司重組5~7個大客運公司，最后推動客運公司改制上市。

　　鐵路貨運由于跨局運量較大，轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)多，收入界定比較復雜，故先從組建專業(yè)運輸公司入手，重點是組建集裝箱運輸公司，同時在現(xiàn)有14個鐵路局內(nèi)部組建貨運事業(yè)部和路網(wǎng)基礎設施事業(yè)部，獨立核算；第二步再對貨運事業(yè)部進行重組，形成3~5個大貨運公司，最后推動貨運公司改制上市。

　　路網(wǎng)公司則在財政支持下，實行一級法人管理，統(tǒng)一管理國家鐵路線路、橋梁、隧道、信號、供電設備和車站等資產(chǎn)，負責編制列車運行圖和列車編組計劃，組織列車運行并承擔鐵路建設責任。主要收入來自于客貨運公司的線路使用費，必要時國家財政也可予以一定補貼。

　　在切割完成后，原國鐵運輸企業(yè)將重組為5~7個大客運公司、3~5個大貨運公司、1~2個專業(yè)運輸公司、一個路網(wǎng)公司和幾個貨車租賃公司及一些支線鐵路公司。這些公司最終要與鐵道部脫鉤。鐵道部相應進行政企分開的改革，對行業(yè)實施監(jiān)管，同時逐步開放鐵路客貨運市場，實行準入制度。

　　與中銀國際不同，中金公司的研究小組對這一方案提出了反對意見。他們認為，實行網(wǎng)運分離是有先決條件的。當初歐洲實行網(wǎng)運分離時，鐵路的基礎建設已經(jīng)完成，政府的監(jiān)管體制也較為完善，而中國暫時還不具備這些條件。不過，方案的爭議并未阻礙試點的起步。由于鐵道部對「網(wǎng)運分離」的認可，2000年7月，網(wǎng)運分離作為鐵路行業(yè)戰(zhàn)略性改組的解決方案第一次見諸新聞媒體。在外界對于內(nèi)部的方案之爭一無所知的情況下，昆明等4個不設分局的直管鐵路局開始實行客運公司的試點；至2001年3月，又有廣鐵加入試點的行列。業(yè)內(nèi)評價，內(nèi)設分局的廣鐵模式比前者更有示范意義。據(jù)悉，今年3月底全路還要連續(xù)召開3次會議，其中一項議題便是將廣鐵模式進一步推廣到9個局進行試點；在年底前，客運公司試點要在全路鋪開。

一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)

　　然而，就在「網(wǎng)運分離」步入試點階段、鐵路改革似乎方向已經(jīng)明晰的時候，來自高層的聲音卻使勢態(tài)微妙起來。

　　2000年4月4日，在聽取了鐵道部匯報后，國務院的一位高層領導在基本肯定網(wǎng)運分離的改革思路的同時，提出能否借鑒一下美國模式？并強調(diào)鐵路改革當前要抓緊進行政企分開、社企分開、事企分開和減員增效。這實際上暗示了對網(wǎng)運分離的保留。

　　在據(jù)說是2000年底的又一次匯報中，從高層再次傳來保留的聲音。一位不愿透露姓名的消息人士向記者透露，實際上，國務院內(nèi)部對于網(wǎng)運分離方案亦存在分歧，有支持者，也有持保留態(tài)度者。分歧集中在全國統(tǒng)一的路網(wǎng)公司，后者擔心路網(wǎng)公司權力過于集中，會滋生新的腐敗。

　　路外專家也有同樣的擔憂。由于鐵路運輸企業(yè)對于路軌的依賴程度較電信和民航有過之而無不及，線路使用費的標準以及列車時刻表的確定，在很大程度上決定著運輸公司的命運。因此，如果沒有足夠完善的監(jiān)管框架對路網(wǎng)公司的行為加以約束，權力尋租無法避免�！咐�如把發(fā)車時間定為早上或者晚上，運輸公司尤其是客運公司的業(yè)績就有很大差別。長途客運對于時間的依賴比民航還要大。」一位資深業(yè)內(nèi)人士說。

　　至此，所有的爭議其實都逃不開一個選擇－－是建立一個全國統(tǒng)一的路網(wǎng)公司還是將路網(wǎng)拆分？當年切分電信時也曾經(jīng)陷入同樣的爭論，不過對今日的電信業(yè)，關于自然壟斷和重復建設的話題已成遙遠的往事，因為隨著聯(lián)通、網(wǎng)通、鐵通的出現(xiàn)，技術創(chuàng)新帶動了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，「中國大地上只有一層物理網(wǎng)」的歷史早已終結。

　　瑞銀華寶的一位分析人員強調(diào)，如果不把路網(wǎng)公司市場化，運輸公司的市場化也很難實現(xiàn)。因為鐵路運輸對于路網(wǎng)的依賴是惟一的。如果對于線的使用、時刻的安排都由非市場化的機構承擔，「被掐住了脖子」的運輸企業(yè)便會把爭取市場的努力轉(zhuǎn)向爭取路網(wǎng)公司的支持。另一層擔憂則是，如果鐵路的確具有自然壟斷性，一旦統(tǒng)一的路網(wǎng)公司成型，很難想像這個行業(yè)巨無霸還能找到競爭對手。

　　支持保持路網(wǎng)統(tǒng)一的人則認為，鐵路路網(wǎng)本身具有自然壟斷性，而中國鐵路運力不足，建設任務繁重，又存在區(qū)域性和季節(jié)性不平衡，這些特點決定了鐵路路網(wǎng)無法分割。而且由于今后中國還有大量公益性項目需要建設，組建一個統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司應是解決這一問題的理想設計。

更為激進的方案

　　面對各方的反對和支持，鐵道部一方面積極論證網(wǎng)運分離的可行性，另一方面重新組織路外專家研討，并委托國務院發(fā)展研究中心重新設計一套方案，要求與原來的方案有所區(qū)別。有消息表明，這一方案目前正在設計之中，大致將于今年年中最后完成。

　　據(jù)悉，這將是一個網(wǎng)運分離的修正案，較之前一種方案顯然激進得多。開放通路權和強制性的互聯(lián)互通以及補貼公開化，是這個方案的核心內(nèi)容。具體的設計思路更多地借鑒了日本的模式，即緊扣國情分析整個鐵路網(wǎng)的構造和情況，根據(jù)不同情況采取不同的競爭方式。原則是一定要在路網(wǎng)及運輸公司兩方面都嚴格區(qū)分公益性與非公益性。路網(wǎng)分離應該分區(qū)域?qū)嵭�，能進行平行線競爭的地方如京廣和京九線、京滬線、蘭疆線要鼓勵路網(wǎng)競爭；必須由國家財政補貼的區(qū)域則單獨組建區(qū)域性公司；分清財務邊界，財政補貼要到位，把交叉補貼和暗補改為明補；國家財政通過稅收和補貼對于經(jīng)營性公司和收益性公司的收入進行調(diào)節(jié)等。

　　機構改革在鐵路內(nèi)部被稱為「網(wǎng)運分離」的姊妹篇，現(xiàn)在也加快了進度。隨著去年鐵路機車車輛工業(yè)總公司、工程總公司、建筑總公司、通信信號總公司、中土公司等五大非運輸企業(yè)以及10所高校與鐵道部完成脫鉤，未來的幾年中，還將有更多的鐵路企業(yè)脫離政企合一的主框架。

　　中國政府對于政企分開的決心在另一層面影響著鐵路的體制改革。今年春節(jié)后，鐵路系統(tǒng)流傳甚廣的一則消息是，原定為期10年的改革已被壓縮至7年，其間還必將涵蓋鐵道部機構改革的大題目。而根據(jù)國務院的指示，到「十五」末期，鐵路系統(tǒng)將把運輸業(yè)職工減到140萬人。

　　鐵路行業(yè)的復雜性以及中國鐵路現(xiàn)狀的復雜性，決定了任何現(xiàn)行的方案都不會是完美的，但無論如何，鐵路改革的長笛已經(jīng)拉響，一直停留在體制邊緣敲敲打打的鐵路改革要動真格了。

摘自《財經(jīng)》2001.4

鐵路改革20年

　　「一次大嘗試、兩次突破」，是鐵路內(nèi)部對于近20年改革歷程的概括。

　　第一階段：從20世紀80年代初在計劃、財務、勞資、物資、人事等方面對下屬路局放權讓利，到開始嘗試實行全行業(yè)的經(jīng)濟責任大包干，其頂峰是1986年鐵道部向政府提出實行一包五年投入產(chǎn)出、以路建路和以路養(yǎng)路的全面經(jīng)濟承包責任制。

　　第二階段：從20世紀90年代起，鐵路改革轉(zhuǎn)入建立現(xiàn)代企業(yè)制度。一批地方合資企業(yè)在這一階段大量涌現(xiàn)。如1996年廣深鐵路公司改制為股份有限公司，股票在境外成功上市；大連鐵道有限責任公司將其控股的多種經(jīng)營企業(yè)改制為大連鐵龍股份公司；貴陽車輛廠改制組建南方匯通股份有限公司，先后在國內(nèi)A股上市；1995年，大連鐵路分局改制為有限責任公司，機車車輛總公司改組為控股公司，中國土木工程公司改組為企業(yè)集團，廣州鐵路集團公司確定新的改制方案，列入全國120家大型集團公司試點。

　　然而，新的資本的進入未能阻止積弊已久的「鐵老大」滑落的軌跡。從1994至1999年恰恰是鐵路連續(xù)虧損的五年，截至1998年底，鐵路建設長期負債已經(jīng)達到1450億元。此外還產(chǎn)生了一些新的問題：合資鐵路、地方鐵路與主干線的互聯(lián)互通、財務清算、不公平競爭等。

　　第三階段：作為過渡性安排的資產(chǎn)經(jīng)營責任制應運而生。1998年，工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司與鐵道部簽訂了資產(chǎn)經(jīng)營責任書，實施結構性分離，運輸系統(tǒng)先在四個不設分局的鐵路局試行資產(chǎn)經(jīng)營責任制。鐵道部試圖以產(chǎn)權約束來強調(diào)出資人與受托人之間的資產(chǎn)關系。1999年，資產(chǎn)經(jīng)營責任制推廣到全路14個鐵路局，同年鐵路全行業(yè)結束了連續(xù)五年的虧損局面。

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