中國外逃貪官的絞索

文��/�牐爩O亞菲 劉鑒強(qiáng)

�牐犇壳埃�尚有超過4000名中國外逃貪官在國外"自由主義"的天空下接受"蔭護(hù)"，最保守有超過50億美元的資金被他們卷走。但由于中國與大多數(shù)貪官逃往國無引渡條約，且雙方司法理念存在差異，如何讓中國外逃貪官得到懲罰，沒收他們正在享受的黑金成為一個(gè)棘手的難題。

�牐牭�外逃貪官逍遙法外的時(shí)間終有終結(jié)之時(shí)--2003年9月29日，《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》將正式生效，起草中的《聯(lián)合國反腐敗公約》也將于今年底通過。

�牐�外逃貪官和資金："一個(gè)黑數(shù)"

�牐�2003年4月20日中午，58歲的浙江省建設(shè)廳副廳長楊秀珠，攜同女兒、女婿、外孫女等從上海浦東國際機(jī)場出境。據(jù)消息人士透露，他們經(jīng)由新加坡，轉(zhuǎn)道至美國。那里，有她多年前置下的五處高級房產(chǎn)。 狠撈上一把，然后逃到國外，利用中國與他國法律不對接的空子，就此逍遙法外，這樣的外逃現(xiàn)象已經(jīng)不是什么新鮮事。國家電力公司原總經(jīng)理、正部級官員高嚴(yán)，貴州省交通廳原廳長盧萬里、河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、中國銀行廣東開平支行原行長許超凡、河南省服裝進(jìn)出口公司原總經(jīng)理董明玉等等，涉案金額逾億之巨的各種高官顯要紛紛逃往國外，一時(shí)間成為媒體報(bào)道的熱點(diǎn)，其中除盧萬里被緝拿歸案外，其余人等均在異國他鄉(xiāng)過著優(yōu)裕的"人上人"生活。 除這些"大名鼎鼎"的人物外，無法指名道姓的外逃者難以計(jì)數(shù)。媒體報(bào)道習(xí)慣引用的數(shù)據(jù)是：外逃海外的貪官4000多名，涉案金額50多億美元。

�牐�"那已經(jīng)是陳年老黃歷了，現(xiàn)在早已不止這個(gè)數(shù)了。"一位不愿意透露姓名的某省反貪局局長接受采訪時(shí)表示，那是2001年最高人民檢察院追逃會(huì)上公布的數(shù)據(jù)，如今過了快兩年，數(shù)字早已經(jīng)發(fā)生了變化。

�牐犞劣诰唧w多少，他用了四個(gè)字形容：一個(gè)黑數(shù)。

�牐犛浾哒{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，真實(shí)外逃的人數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檢察機(jī)關(guān)公布的數(shù)字。職務(wù)犯罪查處率居全國前列的四川省，截至2003年6月30日，有158人負(fù)案在逃。然而該省反貪局指導(dǎo)處副處長劉關(guān)星告訴記者，這158人中，只有一起案犯在海關(guān)出境時(shí)留下了記錄，其余的全部下落不明。

�牐�"至于是不是用假身份證、假護(hù)照逃到了境外，還是潛伏在國內(nèi)，我們沒有證據(jù)，不好說。"劉關(guān)星還說，有些人長達(dá)十幾年杳無消息，線索全斷，最后檢察機(jī)關(guān)不得不以撤案進(jìn)行處理，這樣的情況也不在少數(shù)。

�牐牫�了持有合法證件公然外逃之外，用假身份證辦理真護(hù)照、通過旅行團(tuán)出境轉(zhuǎn)逃第三國及偷渡等幾種方式，是貪官們慣用的伎倆。據(jù)媒體報(bào)道，楊秀珠及全家出境時(shí)，所用證件全部身份不明。她早就擁有美國綠卡，但卡上姓名非她真名。也就是說，一旦她逃到國外，不僅海關(guān)沒有記錄，而且還可以堂而皇之易名而居，過上"安全"生活。

�牐�司法引渡的乏力

�牐犡澒賯兺馓雍笕绾文芴颖軕土P？中國政法大學(xué)研究生副院長、國際法學(xué)教授劉延吉教授說，這些人利用了中國與他國法律銜接上的空子和漏洞。

�牐�"根據(jù)國際法原則，只有簽訂雙邊引渡協(xié)議的國家，才有強(qiáng)制力要求對方予以引渡。否則，只能靠雙方友好協(xié)商，視談判情況而定。而有些國家甚至規(guī)定，沒有引渡協(xié)議，談判也不行。"劉延吉表示，引渡問題一直都是國際司法協(xié)助中的難點(diǎn)之一，涉及到法律理念和雙邊關(guān)系等多重復(fù)雜的問題，一旦發(fā)生沖突，很難協(xié)調(diào)。

�牐爠㈥P(guān)星副處長也告訴記者，四川省惟一明確的那例外逃美國的案子，去年下半年通過公安部向國際刑警組織申請了紅色通緝令，然而由于中美雙方?jīng)]有引渡條約，通緝令至今石沉大海。 最高人民檢察院外事局司法協(xié)助司龍梅處長，一年多來致力于國際間司法協(xié)助、引渡等方面的具體談判工作。

�牐�"我操作了不少具體的案子，成功的有，但總的來說難度很大。"龍梅感嘆，在國際司法合作談判時(shí)，一些國家往往會(huì)以此為政治籌碼，人為設(shè)置障礙，海外追逃難上加難。

�牐犃硪环矫妫�中國在國際法體系上的相對滯后，也給海外追貪增加了難度。盡管1990年代以來貪官外逃情況已十分嚴(yán)重，但《引渡法》于2000年12月28日才正式頒布施行。另一方面，有調(diào)查顯示，1997年至1999年3年內(nèi)，中國累計(jì)資本外逃530余億美元，其中很大一部分為職務(wù)犯罪非法所得，然而目前為止，《反洗錢法》仍只停留在醞釀階段，中國也沒有加入國際反洗錢組織。

�牐犚虼耍�在反腐力度日漸加強(qiáng)的今天，貪官們在國內(nèi)的生存環(huán)境可謂每況愈下，而外逃就成了低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的舉措。

�牐�國際公約狙擊外逃貪官的涵義

�牐犑聦�(shí)上，這不僅僅是中國的難題。

�牐犽S著經(jīng)濟(jì)的全球化，跨國犯罪越來越嚴(yán)重，威脅著世界和平和他國經(jīng)濟(jì)安全。加強(qiáng)國際合作，打擊跨國有組織犯罪，成了各國關(guān)注的焦點(diǎn)。這樣的共識在1998年的第53屆聯(lián)合國大會(huì)上形成一致意向：決定成立特設(shè)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)談判《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》。

�牐犕饨徊織l約法律司郭陽，曾作為中方代表進(jìn)行過一次談判，還參加過兩次研討。

�牐�"看公約打擊外逃貪官的作用，主要看兩個(gè)核心部分，一是定罪，二是引渡與司法協(xié)助。"9月23日下午，郭陽在接受記者采訪時(shí)表示，按照公約第8條"腐敗行為的刑事定罪"規(guī)定，凡直接或間接向公職人員許諾或給予不應(yīng)有的好處，以及公職人員直接或間接索取或接受不應(yīng)有的好處時(shí)，都視其為犯罪，比我國現(xiàn)行法律中對行賄受賄罪的規(guī)定更加寬泛。 在最為復(fù)雜的司法協(xié)助和引渡這一塊，第16條建議締約各國"努力加快引渡程序并簡化與之有關(guān)的證據(jù)要求"。龍梅表示，這種規(guī)定雖然不是強(qiáng)制性的，但為日后各國間進(jìn)行協(xié)調(diào)提供了依據(jù)。

�牐爠⒀蛹�教授認(rèn)為公約的積極之處還在于，要求各締約國在其本國法律中對本公約所涵蓋的任何犯罪"規(guī)定一個(gè)較長的追訴時(shí)限，并在被指控犯罪的人逃避司法處置時(shí)規(guī)定更長的期限"，由此來保證對外逃貪官的長期追懲。

�牐牴�陽向記者透露了談判中的一些有趣內(nèi)幕，譬如中國聯(lián)合發(fā)展中國家，提出了一些條文，不少都得到了采納。

�牐牣�(dāng)然，在雙方的博弈中，發(fā)展中國家也做出了不少讓步。譬如以美國為首的包括西方和部分東南亞國家的反洗錢金融工作組，有個(gè)反洗錢四十條指導(dǎo)規(guī)則。他們希望把這個(gè)規(guī)則全部納入公約中有關(guān)反洗錢的條文中來，進(jìn)而把這個(gè)區(qū)域性的文收全球化。 在歷經(jīng)11次艱苦的談判后，2000年12月12日，聯(lián)合國在意大利舉行簽署儀式，中國當(dāng)天簽署該公約。之后兩年，中國對文本進(jìn)行了通盤研究，廣泛征求意見，最后認(rèn)為，中國法律與此公約雖然有差別，但無原則性的沖突。因此外交部于去年年底向國務(wù)院提出批準(zhǔn)建議，今年8月27日，全國人大常委批準(zhǔn)了這一公約，并將于9月27日正式生效。

�牐犨@僅僅是對外逃貪官敲響的第一聲喪鐘，另一個(gè)即將在年底提交聯(lián)大通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》，對腐敗行為的打擊力度將在更大程度上超過前一個(gè)公約。

�牐�障礙仍然存在

�牐犑遣皇桥鷾�(zhǔn)了這些公約，一切難題就迎刃而解了？答案并不那么樂觀。

�牐�"不少人理解為只要有了這個(gè)公約，即使兩國之間沒有引渡協(xié)議，也可能將罪犯引渡回來，這是錯(cuò)誤的。"長期從事國際法研究的北京大學(xué)法學(xué)院教授郭自力分析說，公約只是一個(gè)指導(dǎo)性的文書，屬于非強(qiáng)制性的，實(shí)際上還是受有無雙邊引渡協(xié)議的限制，即使有公約，對方也可因?yàn)闆]有雙邊協(xié)議而拒絕引渡。而這些，同樣取決于兩國關(guān)系和具體協(xié)商情況。 他說，公約的生效，只是奠定了一個(gè)國際法的基礎(chǔ)，可以作為一個(gè)法律依據(jù)，但如果一個(gè)締約國不執(zhí)行公約，也沒有什么具體制裁措施，"這就是國際公約的限制性。它的落實(shí)，要靠締約國之間的協(xié)議，靠本國法律與國際法的銜接。"

�牐牨R建平還批評，在執(zhí)法國際合作上問題更多，譬如對于外流贓款的追繳問題，中國方面往往認(rèn)為，這是國有資產(chǎn)，堅(jiān)持全額收回，結(jié)果就談判不成。

�牐�"其實(shí)光靠一國的警力是不可能查清、查封及沒收回來的，需要外國的合作。有合作就要有支出，對方是不是應(yīng)該作出合理的扣除？贓款分割是國際上通行做法，但我們很多人腦子轉(zhuǎn)不過這個(gè)彎來，這就可能令你一分錢也得不到。"盧教授說，公約提供了雙方締約的大框架，在談判時(shí)中國應(yīng)該摒棄一些舊觀念，以更為開放和全球化的眼光，來進(jìn)行國際合作。

�牐犑聦�(shí)上，據(jù)不少媒體報(bào)道，美國最近在打擊跨國犯罪方面采取了新舉措。今年8月，美國國土安全部和海關(guān)執(zhí)法局聯(lián)合美國司法部和國務(wù)院，在邁阿密設(shè)立了ICE（移民和海關(guān)執(zhí)法）特別行動(dòng)小組，它有權(quán)沒收涉嫌貪污腐敗的外國高官經(jīng)由洗錢渠道進(jìn)入美國的財(cái)產(chǎn)。據(jù)悉，該小組已經(jīng)開始運(yùn)作，幾個(gè)涉及拉美高官洗錢的案件正在處理。他們向媒體表示，"美國不歡迎貪官們的錢"，因?yàn)樗鼈儗γ绹��?jīng)濟(jì)存在很大危害。

�牐�治標(biāo)與治本

�牐犑聦�(shí)上，無論國際國內(nèi)，打擊貪官外逃貪官的"緊箍咒"在越收越緊。

�牐�8月初，中共中央發(fā)出了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)、司法公安部門人員出境、出國通行證、護(hù)照管理措施》緊急通知。中紀(jì)委派出九個(gè)巡視組分赴九省、市召開緊急會(huì)議，突擊收繳縣處級以上干部出境通行證、出國護(hù)照，交由組織部門"統(tǒng)一管理"。

�牐爴�(jù)外電報(bào)道，僅8月3日晚至8月5日，就在北京、天津、上海、廣州、沈陽、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港，查獲60多名持護(hù)照或通行證，企圖外逃的干部，其中有7名副廳級官員，都持有金融機(jī)關(guān)、海關(guān)核準(zhǔn)攜帶出境的外匯證明，攜匯最少的一名經(jīng)貿(mào)干部，隨身攜帶60萬歐元。

�牐�"這是從源頭上加強(qiáng)控制，防止他們利用職務(wù)便利越境外逃。"一位經(jīng)檢官員表示。

�牐牭�仍有不少專家認(rèn)為這是治標(biāo)不治本的舉措。

�牐犓拇ㄊ》簇澗值牟礁鶃韽�1985年開始在紀(jì)檢、反貪等部門工作，參加過多次追逃，他總結(jié)出一個(gè)規(guī)律：不少官員都是突然神秘失蹤很長時(shí)間后，才通過單位報(bào)案發(fā)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)問題的，然而此時(shí)已經(jīng)錯(cuò)過了追逃的最佳時(shí)機(jī)。

�牐�"其實(shí)這些官員有問題不是一天兩天的事情，譬如有些官員的孩子長年留學(xué)國外，花費(fèi)不菲，有些官員收入與支出明顯不符，但就是沒有部門來對其進(jìn)行有效監(jiān)督控制，深追到底，給他從容逃離的機(jī)會(huì)。"

�牐牪礁鶃碚f，把預(yù)防工作做到前面，是紀(jì)檢司法部門應(yīng)該重視的當(dāng)務(wù)之急。

�牐犞屑o(jì)委特約研究員、中國社科院社會(huì)學(xué)研究所邵道生研究員指出，無論是收護(hù)照還是加入國際公約，可以起到一定程度的震懾作用，但并不能從根本上遏制貪官外逃的勢頭。

�牐�"因?yàn)樗�貪污受賄后，必然要逃命，通過各種渠道都要跑出去。最重要的還是要先把住國內(nèi)這道關(guān)口，即強(qiáng)化內(nèi)部制度建設(shè)來遏制腐敗。"

�牐犐鄣郎�開出藥方：要建立真正行之有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

�牐�"我們以前執(zhí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，阻力很大，官員們只是把工資條交上去--這叫什么申報(bào)制度？要建立黑名單制度，一旦發(fā)現(xiàn)有腐敗娣，就將其控制住，限制其出國。另外，要加強(qiáng)對海外中資企業(yè)的管理，加強(qiáng)反洗錢措施。如果沒有國內(nèi)措施的配合，只加入幾個(gè)國際公約，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。"

（摘自《南方周末》）

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