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中國(guó)民主法治風(fēng)云錄
——記人大制度確立五十年
君主與民主，人治與法治。對(duì)于已經(jīng)建立五十年的新中國(guó)來(lái)說(shuō)，是古老而又年輕的話題。今天，當(dāng)中國(guó)人站在世紀(jì)門(mén)口時(shí)，終于欣慰地發(fā)現(xiàn)，古老的中國(guó)已經(jīng)踏上通往民主法治的不歸路。
發(fā)自北平的報(bào)道
建國(guó)前夕和建國(guó)初期，進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的普選、進(jìn)而產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)的條件并不成熟。于是，在一九四九年九月二十一日晚上七時(shí)，代行全國(guó)人大職權(quán)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，在北平一個(gè)能容納千余人的會(huì)議廳內(nèi)召開(kāi)。
主席臺(tái)的正面懸掛著孫中山和毛澤東的畫(huà)像，中間和兩側(cè)掛著政協(xié)的會(huì)徽和解放軍的軍旗。會(huì)場(chǎng)的休息室內(nèi)掛滿(mǎn)了各人民團(tuán)體、各部隊(duì)和各地區(qū)的賀幛與錦旗。
當(dāng)天，新華社發(fā)自北平的報(bào)道說(shuō)：獲得一致通過(guò)的八十九人組成的主席團(tuán)登上主席臺(tái)后，中共中央主席毛澤東宣布：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議開(kāi)幕。“在這個(gè)莊嚴(yán)的時(shí)刻，軍樂(lè)隊(duì)齊奏中國(guó)人民解放軍進(jìn)行曲，同時(shí)在會(huì)場(chǎng)外鳴禮炮五十四響，全場(chǎng)代表一致起立，熱烈鼓掌至五分鐘之久�！�
據(jù)報(bào)道，開(kāi)幕式歷時(shí)四小時(shí)。出席會(huì)議的代表六百三十五人。被邀旁聽(tīng)的來(lái)賓三百人，國(guó)內(nèi)外記者三十一人。令人驚訝的是，這篇由中國(guó)官方通訊社發(fā)出的消息中，甚至一一點(diǎn)出了前往采訪的總共四位外國(guó)記者的姓名。他們分別來(lái)自蘇聯(lián)塔斯社、意大利團(tuán)結(jié)報(bào)社和朝鮮中央社。
一九四九年九月三十日下午，與會(huì)者用高舉的手臂，表達(dá)對(duì)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的贊成。其后五年里，共同綱領(lǐng)發(fā)揮了臨時(shí)憲法的作用。
全國(guó)政協(xié)一屆全會(huì)還決定：中華人民共和國(guó)的國(guó)都定于北平，自即日起改名為北京；紀(jì)年采用公元，當(dāng)年為一九四九年；國(guó)歌未正式制定前，以義勇軍進(jìn)行曲為國(guó)歌；國(guó)旗為五星紅旗，象征中國(guó)革命人民大團(tuán)結(jié)。會(huì)議以無(wú)記名投票的方式，選舉毛澤東為中央人民政府主席。
以全國(guó)政協(xié)會(huì)議為開(kāi)端的新中國(guó)民主政治，開(kāi)創(chuàng)了中共與各民主黨派、人民團(tuán)體、無(wú)黨派人士真誠(chéng)合作、共商國(guó)是的新格局。也是從這時(shí)起，年輕的共和國(guó)開(kāi)始了它民主和法治的艱難歷程。
邁向民主法治的一大步
一九五三年三月一日，中華人民共和國(guó)中央人民政府公布實(shí)施選舉法。同年下半年，全國(guó)范圍開(kāi)始了建國(guó)以來(lái)的第一次普選。上年紀(jì)的人也許還記得這樣的經(jīng)歷：敲鑼打鼓，張貼選民榜；神情嚴(yán)肅，投下神圣的一票；上街游行，慶賀自己的代表當(dāng)選。
一九五四年九月十五日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京中南海懷仁堂召開(kāi)。從此，中國(guó)的一切國(guó)家權(quán)力，開(kāi)始由普選產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)集中行使。當(dāng)天，中國(guó)最具權(quán)威的報(bào)紙《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，稱(chēng)“這是中國(guó)政治進(jìn)一步民主化的偉大成就�！薄叭嗣駥�(duì)于自己所選出的代表有權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督，并且有權(quán)隨時(shí)撤換他們，這就保證這些代表必須忠實(shí)地反映人民的意志�！�
這次會(huì)議的首要任務(wù)是制定憲法。中華人民共和國(guó)中央人民政府副主席劉少奇向會(huì)議作了關(guān)于憲法草案的報(bào)告。他說(shuō)，在北京和全國(guó)各大城市，各民主黨派、人民團(tuán)體和社會(huì)各方面的代表人物共八千多人，曾用兩個(gè)多月時(shí)間，對(duì)憲法草案初稿進(jìn)行了認(rèn)真討論。“應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這八千多人都是憲法起草工作的參加者。”以這個(gè)初稿為基礎(chǔ)、經(jīng)過(guò)修改后的憲法草案，又在全國(guó)人民中進(jìn)行了兩個(gè)多月討論，共有一億五千多萬(wàn)人參加。
一屆全國(guó)人大一次會(huì)議進(jìn)行到九月二十日下午。大會(huì)主持人宣布對(duì)憲法草案的表決結(jié)果：“投票數(shù)共一千一百九十七張，同意票一千一百九十七張”。這時(shí)，全體起立，為這個(gè)重要的文獻(xiàn)的誕生歡呼，暴風(fēng)雨般的鼓掌聲和“中華人民共和國(guó)萬(wàn)歲”、“毛主席萬(wàn)歲”、“中國(guó)共產(chǎn)黨萬(wàn)歲”、“萬(wàn)歲”的歡呼聲持續(xù)了五分鐘。當(dāng)消息傳出中南海后，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的北京人涌上天安門(mén)廣場(chǎng)，歌舞達(dá)旦。其情其狀，今天的人們已經(jīng)難以想象。
就是這個(gè)充滿(mǎn)歡騰氣氛的會(huì)議，使中國(guó)向民主法治邁進(jìn)了一大步，比較規(guī)范的政治架構(gòu)在中國(guó)建立起來(lái)：全國(guó)人大及其常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)；國(guó)務(wù)院（當(dāng)時(shí)稱(chēng)為政務(wù)院）、最高人民法院、最高人民檢察院，作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)、最高國(guó)家審判機(jī)關(guān)、最高國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，均向最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。
痛苦徘徊二十年
盡管人大擁有至高無(wú)上的權(quán)力，但在非理性的年代，它也曾受過(guò)踐踏，走過(guò)一段曲折的道路：
很多人對(duì)“毛澤東要上山、彭德懷罵娘”的廬山會(huì)議耳熟能詳。在一九五八年前后，國(guó)家生活中左傾錯(cuò)誤逐漸發(fā)展。過(guò)分強(qiáng)調(diào)集中領(lǐng)導(dǎo)和階級(jí)斗爭(zhēng)，黨委包攬一切，以黨代政，使人大難以發(fā)揮作用。
盡管法律保護(hù)代表在全國(guó)人大會(huì)議上的發(fā)言和表決自由，但現(xiàn)實(shí)中，三緘其口者眾。提出議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，本是代表行使權(quán)力、參與管理國(guó)家事務(wù)的方式之一，但一屆人大時(shí)，議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)的數(shù)量有七百五十三件，二屆降至四百六十一件，到一九六四年底開(kāi)始的三屆全國(guó)人大時(shí)，則只有一百八十八件。
民主夭折、法治不再，也是“文化大革命”在中國(guó)肆虐的一個(gè)重要條件�！拔母铩币婚_(kāi)始，各級(jí)人大的活動(dòng)統(tǒng)統(tǒng)“停擺”：最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)徒有其名，在長(zhǎng)達(dá)八年多的時(shí)間里，沒(méi)舉行過(guò)一次會(huì)議。地方人大被臨時(shí)權(quán)力機(jī)構(gòu)——革命委員會(huì)取代。公、檢、法機(jī)關(guān)被砸爛。
一九七五年一月，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)八年多的休會(huì)之后，四屆全國(guó)人大一次會(huì)議才召開(kāi)。這次會(huì)議上，“文革”中的全國(guó)人大對(duì)憲法進(jìn)行了第一次系統(tǒng)性修改：
憲法原有的一百零六條，被削減到三十條；取消了檢察機(jī)關(guān)；將原“總綱”部分所確認(rèn)的生產(chǎn)資料所有制的四種形式，即全民所有制、集體所有制、個(gè)體勞動(dòng)者所有制、資本家所有制，修改為主要有全民所有制和集體所有制兩種；有些條文是當(dāng)時(shí)流行口號(hào)的堆砌，如：“要繼續(xù)開(kāi)展階級(jí)斗爭(zhēng)、生產(chǎn)斗爭(zhēng)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)三大革命運(yùn)動(dòng)”，“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)政治掛帥”，“備戰(zhàn)、備荒、為人民”等。修改草案還規(guī)定了有運(yùn)用大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)的權(quán)利。
民主法治的新生
時(shí)光進(jìn)入一九七八年。每個(gè)中國(guó)人都知道，這個(gè)年份有著怎樣的歷史意義。民主與法治的腳步，也隨之到來(lái)越走越快。
從一九七九年至今的二十年里，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、修改的法律及有關(guān)法律問(wèn)題的決定三百五十多個(gè)。在現(xiàn)行有效的近二百部法律中，只有十幾部是一九七九年以前制定并繼續(xù)有效的。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院還制定了八百多個(gè)行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)制定了六千多個(gè)地方性法規(guī)。
中國(guó)的法律大廈一磚一石壘筑起來(lái)。從憲法、刑法、民法、合同法，到村民委員會(huì)自治法、民族區(qū)域自治法……
全國(guó)人大常委會(huì)出版的一部厚重的大書(shū)中謙虛地寫(xiě)到：可以說(shuō)，在基本的方面，現(xiàn)在中國(guó)是有法可依的。
正是這些法律引領(lǐng)著，規(guī)范著中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。人們可以非常自豪地舉出一連串的事實(shí)數(shù)字，說(shuō)他們已經(jīng)享有法律賦予的各種權(quán)益，同時(shí)也受到法律的規(guī)范與制約。
比如，可以以直選和差額的形式，選擇自己認(rèn)可的人進(jìn)入縣鄉(xiāng)一級(jí)的議事機(jī)構(gòu)。他們?cè)跈?quán)力機(jī)關(guān)里審議本鄉(xiāng)、本縣、本市的發(fā)展計(jì)劃和每年的預(yù)決算情況。
比如，可以在法律范疇內(nèi)自行管理所在的村莊和街道，眼下中國(guó)農(nóng)民依法實(shí)行的大規(guī)模民主嘗試——村民自治，被國(guó)外一些人士認(rèn)為是中國(guó)民主政治最重要的表現(xiàn)。
比如，在自身權(quán)益受到侵犯時(shí)，可以去打官司，不論對(duì)方是某個(gè)人還是哪一級(jí)政府。百姓可以在十萬(wàn)名中國(guó)律師中找一位為自己打官司，如果身為告官之民，則有《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等等撐腰打氣……
民主的呼聲伴隨法制的加強(qiáng)高漲起來(lái)。歷次人代會(huì)上，都有代表疾呼：制定監(jiān)督法，用監(jiān)督制約權(quán)力，以法制保障民主。
今年的九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)姜春云表示，本屆常委會(huì)已把制定監(jiān)督法列入五年立法規(guī)劃，正在進(jìn)行起草。常委會(huì)還要制定若干專(zhuān)項(xiàng)的監(jiān)督?jīng)Q定，加大監(jiān)督力度，完善監(jiān)督方式，支持和促進(jìn)依法行政與公正司法。
參加這次會(huì)議采訪報(bào)道的兩千多名中外記者，把這個(gè)消息傳播到全世界。
“橡皮圖章”硬起來(lái)
中國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)曾被稱(chēng)為“橡皮圖章”、“表決機(jī)器”。持此觀點(diǎn)的人認(rèn)為，代表們只是舉舉手，鼓鼓掌，所謂“監(jiān)督”，也不過(guò)是“走一走，看一看，說(shuō)一說(shuō)”，軟性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少。
然而，漸進(jìn)式的和靜悄悄的革命正在中國(guó)的“監(jiān)督”領(lǐng)域展開(kāi)。在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略的大背景下，“監(jiān)督”和法律體系的建設(shè)相約聯(lián)手，“軟監(jiān)督”正逐漸變成“硬監(jiān)督”。
今年八月下旬，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始審議對(duì)“一府兩院”加強(qiáng)監(jiān)督的法案：對(duì)重大違法案件實(shí)施監(jiān)督和審查監(jiān)督中央預(yù)算的規(guī)定草案。在基層，“監(jiān)督首長(zhǎng)”與“個(gè)案監(jiān)督”已屬“現(xiàn)在時(shí)”。
武漢人大常委會(huì)去年就對(duì)政府說(shuō)了一回“不”，否決了政府的一份關(guān)于再就業(yè)的報(bào)告�！扒闆r不明確，目標(biāo)不具體，措施不得力”——人大給政府的“批語(yǔ)”引起一片嘩然。武漢人大常委會(huì)主任李巖對(duì)此評(píng)論說(shuō)，監(jiān)督是行使人民的權(quán)力，否定政府報(bào)告也好，評(píng)議“一府兩院”的工作也好，是人大工作由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)化的題中應(yīng)有之義，它只是人大職能的一種回歸。
實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的大門(mén)一旦開(kāi)啟，監(jiān)督的腳步就變得不可逆轉(zhuǎn)了。從開(kāi)人大否決政府報(bào)告的先河，到給“一府兩院”亮分，從市民旁聽(tīng)人大及其常委會(huì)會(huì)議制度的實(shí)行，到中國(guó)第一部全面規(guī)范執(zhí)法行為的地方法規(guī)——《武漢市執(zhí)法責(zé)任制工作條例》的出臺(tái)，武漢人大具有決定性意義的勇敢嘗試，使人們得出一個(gè)結(jié)論：“橡皮圖章”變硬了。
一段時(shí)期以來(lái)，一些政法部門(mén)執(zhí)法不公，以權(quán)謀私，辦關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案，態(tài)度蠻橫，吃拿卡要，循私枉法，拖延推諉，刑訊逼供。種種問(wèn)題，引起群眾強(qiáng)烈不滿(mǎn)。懲治司法腐敗，確保司法公正，成為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表們的共識(shí)。
從去年春天開(kāi)始，在全國(guó)人大建議、督促下，中國(guó)政法系統(tǒng)開(kāi)始整頓司法隊(duì)伍：復(fù)查案件，糾正錯(cuò)案，清理“害群之馬”，清退多收費(fèi)，制定嚴(yán)格的工作規(guī)范。不到半年，各級(jí)法院查出一萬(wàn)五千件錯(cuò)案，查處違法違紀(jì)干警四千七百多人，其中一百三十多人被追究刑事責(zé)任。最高人民檢察院推行了九條“卡死”的硬性規(guī)定，嚴(yán)禁超越管轄范圍辦案，嚴(yán)禁違法采取強(qiáng)制措施，嚴(yán)禁超期羈押。
發(fā)往北京市民的一萬(wàn)份調(diào)查問(wèn)卷，部分地印證整改效果：百分之八十五的被調(diào)查者認(rèn)為，首都政法隊(duì)伍整體形象有了轉(zhuǎn)變。
“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾”——早在二十年前，使中國(guó)走上改革開(kāi)放道路的鄧小平，就為依法治國(guó)下了定義。二十年后，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的近三千名代表莊嚴(yán)表決：把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入國(guó)家根本大法，作為基本的治國(guó)方略。
站在世紀(jì)的門(mén)口，回首往日曲折滄桑，遙看漫漫未來(lái)旅途，人們終于可以欣慰了：有立法和監(jiān)督兩只寶劍，自己通往民主法治的道路，將更順更寬廣。
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