“十二五”社保制度面攻堅(jiān)難題 地方分割亟待打破

　　“十二五”社保制度安排

　　經(jīng)歷了社保制度的“從無(wú)到有”，轉(zhuǎn)入覆蓋面從小到大、待遇水平從低到高的發(fā)展階段，中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展所面臨的攻堅(jiān)性難題愈加凸顯

　　“十一五”時(shí)期是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)發(fā)展最快的時(shí)期。隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民生育保障試點(diǎn)等一系列制度設(shè)計(jì)出臺(tái)，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)取得突破性進(jìn)展，社保體系框架基本形成。

　　據(jù)《瞭望》新聞周刊了解，與“十一五”規(guī)劃相比，正在制定的“十二五”規(guī)劃中“社會(huì)保障”部分著墨甚多，要求明顯細(xì)化、充實(shí)。這與2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的時(shí)限緊密相扣。

　　日前，本刊為此專訪人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)所所長(zhǎng)何平。他表示，“十二五”期間，我國(guó)社會(huì)保障將從大規(guī)模的制度建設(shè)階段，轉(zhuǎn)入扎實(shí)推進(jìn)制度精細(xì)化、做實(shí)顯效的新階段。同時(shí)，社會(huì)保障發(fā)展所面臨的攻堅(jiān)性難題也愈加凸顯。

　　硬要求與硬指標(biāo)

　　按照社會(huì)保障發(fā)展的一般規(guī)律，任何國(guó)家都要經(jīng)歷社保制度從無(wú)到有，覆蓋面從小到大，待遇水平從低到高的發(fā)展過(guò)程。這被何平稱為“三從三到”。

　　“從制度全覆蓋的角度來(lái)看，‘十一五’期間大規(guī)模的制度建設(shè)，大幅度彌補(bǔ)了原有的制度空白”，何平說(shuō)，現(xiàn)在還剩下一個(gè)空白點(diǎn)——城鎮(zhèn)非就業(yè)老年居民的養(yǎng)老保障。

　　在今年8月舉辦的第四屆中國(guó)社會(huì)保障論壇上，人力資源社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民談到制度空白點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)時(shí)，也對(duì)此直言不諱——“在新農(nóng)保制度開(kāi)始試點(diǎn)后，這一群體的問(wèn)題凸顯出來(lái)”。

　　據(jù)了解，目前我國(guó)已有40多個(gè)城市開(kāi)始探索實(shí)行城鎮(zhèn)非就業(yè)老年居民養(yǎng)老保障辦法，只是中央層面還沒(méi)有統(tǒng)一出臺(tái)文件。“‘十二五’期間只須再補(bǔ)上這一個(gè)制度安排，因此在制度建設(shè)上壓力已經(jīng)不大了”，何平說(shuō)，“再加上醞釀起草多年的社會(huì)保險(xiǎn)法也將在‘十一五’末、‘十二五’初通過(guò)，所以從國(guó)家法制安排上來(lái)看，‘人人享有社會(huì)保障’的目標(biāo)受到了有效的法律保護(hù)”。

　　黨的十六大以來(lái)，我國(guó)社保覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。到今年6月底，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋2.45億人，比2002年擴(kuò)大了1億人。剛剛開(kāi)始試點(diǎn)的新農(nóng)保覆蓋了5965萬(wàn)人，年底將超過(guò)1億人。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)達(dá)到12.5億人，比2002年增長(zhǎng)了10倍。工傷保險(xiǎn)參保1.53億人，其中5800多萬(wàn)人是進(jìn)城的農(nóng)民工。

　　“每項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面都要達(dá)到95%以上，才能稱為真正意義上的‘人人享有社會(huì)保障’。因此，社保擴(kuò)面仍需持續(xù)努力”，何平說(shuō)。

　　近6年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金經(jīng)過(guò)連年調(diào)整，水平翻了一番；新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助額從開(kāi)始的每人每年20元提高到120元；城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)待遇、工傷傷殘和工亡待遇都大幅度提高。

　　“社會(huì)保障待遇水平的高低，要以足以維持較為體面的基本生活為基準(zhǔn)來(lái)衡量，并注意逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、各類群體之間的待遇差距”，何平說(shuō)，這是社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

　　此外，著力改善社會(huì)保障管理，提升社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)硬件水平和人員隊(duì)伍素質(zhì)能力，被主管部門(mén)視為下一階段的硬要求。“由于我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡，一些地方的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)甚至連電腦都沒(méi)有。要查清下個(gè)月有誰(shuí)年滿60歲以便發(fā)放養(yǎng)老金，還需要工作人員動(dòng)員自己的孩子幫著檢索”，何平說(shuō)，辦事拖拉、監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題，反映出管理服務(wù)能力建設(shè)的迫切性。

　　據(jù)了解，“一卡通”是“十二五”期間提升社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力的指標(biāo)性要求。人社部部長(zhǎng)尹蔚民公開(kāi)表示，將重點(diǎn)大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能兼容的社會(huì)保障卡的應(yīng)用，在2010年底預(yù)計(jì)發(fā)卡1億張的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取“十二五”期末全國(guó)發(fā)卡8億張，并爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)“一卡通”。

　　“‘十二五’期間，‘一卡通’是個(gè)硬指標(biāo)”。何平說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)卡按規(guī)劃到“十二五”末，8億參保人的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社保信息都將統(tǒng)一在這張社保卡內(nèi)。在有條件的城市，社保卡還將成為“市民卡”，以實(shí)現(xiàn)更為廣泛的電子結(jié)算功能。

　　地方分割亟待打破

　　“一卡通”的“通”，是指各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)信息“通”用一張卡，方便參保者隨時(shí)隨地查詢自己的權(quán)益記錄，方便、快捷地享受社會(huì)保障服務(wù)。另一方面，這個(gè)“通”也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是“通天下”的“通”，而是“本地通”的“通”——跨省市的社保“通”仍面臨統(tǒng)籌層次低的老大難問(wèn)題。

　　截至2009年底，全國(guó)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部出臺(tái)了實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法，如期完成在全國(guó)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度的目標(biāo)。“省級(jí)統(tǒng)籌”這一1987年國(guó)家主管部門(mén)便已提出的改革目標(biāo)，歷時(shí)22年、在高層給出明確截止日期的強(qiáng)力推動(dòng)下，才得以艱難實(shí)現(xiàn)。然而對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，全國(guó)統(tǒng)籌才是最終目標(biāo)。目前的社會(huì)保險(xiǎn)法草案對(duì)此已有明確規(guī)定，也有高層消息人士表示，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)間結(jié)點(diǎn)定在2012年。

　　而情況更為復(fù)雜的醫(yī)療保險(xiǎn)，目前多數(shù)地方實(shí)行的還是地市級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)看似相當(dāng)遙遠(yuǎn)。目前跨省市的醫(yī)保“漫游”多以“城市間協(xié)議”的方式“批量處理”。

　　“社會(huì)保障發(fā)展要在‘十二五’期間提升內(nèi)在質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)制度精細(xì)化、讓參保者得到更多實(shí)惠，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，關(guān)鍵在于打破地方分割的管理方式”，何平指出。

　　省級(jí)統(tǒng)籌最大阻力來(lái)自于地方利益的平衡，涉及到上下級(jí)政府財(cái)政“受益受損”的利益博弈。因此，跨省市、跨地區(qū)的醫(yī)保“漫游”不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題而是一個(gè)制度問(wèn)題、利益問(wèn)題。但是，隨著“十二五”期間人才流動(dòng)的進(jìn)一步活躍，更多獨(dú)生子女異地就業(yè)后父母異地養(yǎng)老看病的情況也將增加，醫(yī)保不能異地漫游的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越突出地?cái)[在各級(jí)決策者面前。

　　而另一方面，“統(tǒng)籌層次是一個(gè)辯證的命題，層次太低固然不好，但集中度太高也有問(wèn)題”，何平說(shuō)，如果沒(méi)有科學(xué)合理的央地責(zé)權(quán)劃分，集中度太高了雖然可以在“公平跨度”上實(shí)現(xiàn)提升，卻會(huì)將壓力過(guò)多地轉(zhuǎn)移給中央，使地方擺脫應(yīng)有的責(zé)任。

　　“特別是醫(yī)療保險(xiǎn)，在全世界都是個(gè)難題。統(tǒng)籌層次上要合理劃定央地權(quán)責(zé)，調(diào)動(dòng)央地兩方面的積極性，注意處理其間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系，小心謹(jǐn)慎，穩(wěn)妥推進(jìn)”，何平說(shuō)。

　　社保前路五大難題

　　制度搭建期基本結(jié)束后，30多年改革開(kāi)放和體制轉(zhuǎn)軌遺留、積累下來(lái)的難題，在“十二五”期間更為凸顯。何平表示，對(duì)照2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，“十二五”、“十三五”期間社會(huì)保障發(fā)展前路依然艱巨，至少有五大難題需要攻克，而且每一個(gè)都是“硬骨頭”。

　　首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬做實(shí)。在我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合制度確立后，個(gè)人賬戶的資金被用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，由此形成規(guī)模巨大的“空賬”。一旦“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式出現(xiàn)拐點(diǎn)，空賬將極大威脅我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公信力。目前關(guān)于個(gè)人賬戶空賬規(guī)模的官方數(shù)字是，截至2004年空賬7400億。也有學(xué)者估算，中國(guó)養(yǎng)老金空賬規(guī)模約為1.3萬(wàn)億。

　　為解決空賬可能帶來(lái)的養(yǎng)老金支付壓力，我國(guó)在2000年開(kāi)始了做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)。截至2009年底，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)工作已經(jīng)擴(kuò)大到13個(gè)省(市)，共積累養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金1569億元。但與現(xiàn)實(shí)空賬規(guī)模相對(duì)照，還有相當(dāng)大的深入空間。

　　其次，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2008年初，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市開(kāi)始試點(diǎn)。牽涉3000萬(wàn)“事業(yè)人”的養(yǎng)老改革由此啟動(dòng)。這一改革由于牽涉到事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等多項(xiàng)大部頭制度變動(dòng)，且改革對(duì)象涉及到中國(guó)大多數(shù)“專業(yè)技能人才”，因此改革阻力和難度甚大，相關(guān)制度設(shè)計(jì)仍需磨合、完善。時(shí)至今日，各省區(qū)市試點(diǎn)改革推動(dòng)緩慢，有待實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　其三，以農(nóng)民工、靈活就業(yè)群體為代表的特殊群體。2009年2月，人力資源和社會(huì)保障部在其官方網(wǎng)站上公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》摘要，向社會(huì)各界公開(kāi)征求意見(jiàn)。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法采取“大賬戶、低繳費(fèi)”的制度設(shè)計(jì)。2009年底，原計(jì)劃出臺(tái)的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》被揉進(jìn)《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中開(kāi)始施行。

　　這一針對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的文件經(jīng)過(guò)5年的醞釀終于出臺(tái)，但其效果還有待進(jìn)一步觀察。“針對(duì)農(nóng)民工群體的社保政策和制度，可能還需要進(jìn)一步完善、調(diào)整，以使更大范圍、更大比例的農(nóng)民工，得到更為有效的社保權(quán)益保護(hù)”，何平說(shuō)。

　　近年來(lái)，我國(guó)靈活就業(yè)人口數(shù)量和比例呈上升趨勢(shì)。這一群體的勞動(dòng)關(guān)系不確定，就業(yè)崗位不確定，工作時(shí)間不確定，工資收入不確定。“靈活就業(yè)群體與普通居民的界限難以劃清，這是一個(gè)難點(diǎn)”，何平說(shuō)，靈活就業(yè)者多為年輕人，當(dāng)前的養(yǎng)老醫(yī)療壓力不大，重點(diǎn)問(wèn)題是通過(guò)制度設(shè)計(jì)吸引他們有效參保。

　　其四，社保基金投資運(yùn)營(yíng)的回報(bào)率偏低。一些地方社保基金投資運(yùn)營(yíng)的回報(bào)率不足2%，老百姓的養(yǎng)命錢(qián)如何保值增值，還沒(méi)有一套完整的制度辦法。“廣東等地曾委托社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)效果不錯(cuò)，但是在更高層面還沒(méi)有下決心決策，需要突破”，何平說(shuō)。

　　其五，有效縮小城鄉(xiāng)保障差距。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的保障差距，需要一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過(guò)程才能有效縮小。”何平說(shuō)，一般來(lái)說(shuō)在工業(yè)化發(fā)展到一定程度，農(nóng)民占15%～20%的情況下，才能夠承擔(dān)得起對(duì)農(nóng)村的大幅度補(bǔ)貼，以填平城鄉(xiāng)保障水平的鴻溝。“縮小城鄉(xiāng)保障差距一方面需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特征，另一方面在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中也要充分考慮農(nóng)民的利益訴求，力爭(zhēng)平穩(wěn)渡過(guò)利益糾葛異常突出的熱點(diǎn)時(shí)期”。□文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳