財稅改革:解決土地財政膨脹 管住政府“閑不住的手”(3)

　　激活中央、地方兩個積極性

　　改革就是利益的調(diào)整，財稅體制改革調(diào)整的重點(diǎn)之一就是中央和地方的利益關(guān)系，其目標(biāo)是理清權(quán)責(zé)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。對此，近年來在財權(quán)的不斷減少和事權(quán)的不斷增加中“煎熬”的地方政府充滿期待。

　　地方政府賬本載不動太多事權(quán)

　　廣西柳城縣人口過40萬，財政供養(yǎng)人員1.1萬，以甘蔗種植為支柱產(chǎn)業(yè)。2012年全年實(shí)現(xiàn)地方財政收入6.7億元，其經(jīng)濟(jì)和財政狀況在相鄰縣中算中等。

　　對縣情非常熟悉的縣長告訴半月談記者，老百姓有很多修水利、通公路方面的要求，可財政又無力解決，“囊中羞澀”的地方干部都不敢輕易下鄉(xiāng)調(diào)研。他只能表態(tài)：“盡力向上級爭取�！�

　　縣財政局提供了一份詳細(xì)清單《財政預(yù)算項(xiàng)目支出應(yīng)列未列表》，密密麻麻共9頁，詳細(xì)列出了縣里數(shù)十個部門的經(jīng)費(fèi)支出，上面寫著：“集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)75萬元”、“第六次人口普查費(fèi)30萬元”、“水利項(xiàng)目配套100萬元”……

　　縣人大常委會一名副主任告訴記者，上面這份清單通過了人大審議，但因?yàn)槌�出收入范圍，不能�?shí)現(xiàn)財政平衡預(yù)算，所以只能以“應(yīng)列未列”體現(xiàn)。實(shí)際上，僅2010年，該縣無法安排進(jìn)預(yù)算的必需開支項(xiàng)目支出達(dá)1.2億元。由于可用財力不足，該縣甚至連維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要都難以保證。

　　2012年6月8日，審計署對54個縣財政性資金進(jìn)行審計調(diào)查。結(jié)果顯示，當(dāng)前縣、市兩級政府確實(shí)存在事權(quán)不清晰，上級政府下放事權(quán)過多，地方支出責(zé)任不斷增加，與其自身財權(quán)不完全匹配的現(xiàn)象。這些都讓地方財力背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)。

　　黑龍江七臺河市財政局干部劉慶浦舉例說明了基層財政增支壓力不斷加大的現(xiàn)狀：七臺河市教育經(jīng)費(fèi)支出占財政支出比例從2009年的13.8%提升到2012年的18.2%；保障房建設(shè)支出占財政支出比例由幾乎為零發(fā)展到現(xiàn)在的15.3%。

　　轉(zhuǎn)移支付改革化解“專項(xiàng)配套”之困

　　從制度設(shè)計上看，現(xiàn)行財稅制度通過轉(zhuǎn)移支付能夠彌補(bǔ)地方在執(zhí)行事項(xiàng)上的財力不足，但實(shí)踐中卻問題多多。

　　1994年我國實(shí)行分稅制，確定了中央和地方的財政收入劃分，對于中央集中財力、加大對中西部地區(qū)的財力補(bǔ)助、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，都發(fā)揮了巨大作用。分稅制有利于中央意圖的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化了中央政府對地方政府的調(diào)節(jié)，使中央財政在宏觀調(diào)控中處于主動地位。如今，三農(nóng)、文教、衛(wèi)生、科技等支出，都是由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府共同負(fù)責(zé)。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組研究表明，當(dāng)前，中央政府集中了大部分財政收入，其中很少一部分會被存起來，作為中央預(yù)算金的來源；中央政府自己花的錢大概占1/3；最大的一塊則是通過稅收返回、轉(zhuǎn)移支付等途徑撥付給地方政府。地方政府除了自己掙的錢外，約一半財政收入要靠上一級政府的財政轉(zhuǎn)移支持。

　　安徽淮北市財政局預(yù)算科科長焦福生認(rèn)為，分稅制的實(shí)施效果及其優(yōu)點(diǎn)，都是顯而易見的，然而在長期的實(shí)踐中，問題逐漸顯現(xiàn)，以專項(xiàng)配套對地方“錢袋子”的負(fù)擔(dān)尤甚。在一些地方，轉(zhuǎn)移支付資金大部分是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，地方可自由支配的資金數(shù)量有限。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目很多都要求地方財政配套資金，有些項(xiàng)目要按照1:1比例配套。

　　中部地區(qū)某縣縣長向記者反映，雖說爭到項(xiàng)目，就爭到了錢，可上面要求縣財政拿出錢配套，而縣里面實(shí)在拿不出錢�？h長回憶，2009年縣里向省里各部門爭取項(xiàng)目資金1.3億元，主要用于水庫加固除險等方面。為爭取這些項(xiàng)目資金，他到省里申請項(xiàng)目的專項(xiàng)匯報不下20次。爭取到資金后，縣財政被要求配套資金3000多萬元。上級經(jīng)常前來檢查某些工作是否足額支出財力，縣里不得不拆東墻補(bǔ)西墻挪用經(jīng)費(fèi)。他無奈地比喻道，“八個瓶子四個蓋，只有輪換著來蓋”。

　　針對此，十八屆三中全會明確要求，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付傾斜，將有效減輕地方財政配套負(fù)擔(dān)，有利于地方輕裝上陣落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)。此外，專家建議，在保持分稅制財政體制基本穩(wěn)定的前提下，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　調(diào)整事權(quán)，激活中央、地方兩個積極性

　　許多專家學(xué)者表示，地方“錢袋子”的窘迫現(xiàn)狀與各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范的現(xiàn)象有直接關(guān)聯(lián)。事權(quán)劃分不清，既不利于盡責(zé)，也不利于問責(zé)。

　　十八屆三中全會明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，強(qiáng)調(diào)“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。

　　“突出強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任，實(shí)際蘊(yùn)含了‘錢由誰來花更合理’的內(nèi)涵�！必斦�部財科所副所長劉尚希說，權(quán)責(zé)的明晰將有效激活中央和地方兩個積極性。

　　專家建議，對于中央政府與地方政府間的財政關(guān)系，應(yīng)當(dāng)用法律進(jìn)行規(guī)范。中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家在財稅體系建設(shè)方面的一大共性，是制定具有較高層次效力的法律，對政府間支出責(zé)任、收入劃分以及轉(zhuǎn)移支付安排等財政關(guān)系以立法形式予以明確。以美國為例，作為聯(lián)邦制國家，美國的憲法對于聯(lián)邦、州和地方三級政府的支出責(zé)任作出了明確界定。

　　一些專家認(rèn)為，針對事權(quán)的具體劃分，中央和地方將展開新一輪互動。通過這種良性的互動，彼此的權(quán)責(zé)將更為明晰。互動的結(jié)果，將帶來各級政府權(quán)力清單的明晰化，推進(jìn)政府效能建設(shè)，使公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行。（記者 程士華 閆祥嶺 李斌 徐海波 江毅）