參與互動(dòng)(0)訪全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員烏日?qǐng)D
要堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不能變、耕地紅線不能動(dòng)、農(nóng)民利益不能損三條底線
文∕《瞭望》新聞周刊記者李紹飛王仁貴
剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程。
會(huì)議還從人口轉(zhuǎn)移、土地利用、資金保障、城市布局、城市建設(shè)和城市管理六大方面，進(jìn)行了具體的部署。
藍(lán)圖已經(jīng)繪就，下一步關(guān)鍵在于如何落實(shí)。為此，《瞭望》新聞周刊記者專訪了全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員烏日?qǐng)D。
“將城鎮(zhèn)化納入
經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體布局中”
《瞭望》：如何理解中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議“使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程”這一要求？
烏日?qǐng)D：城鎮(zhèn)是工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，不能簡(jiǎn)單地將城鎮(zhèn)化當(dāng)作應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)推動(dòng)，它也不單單是振興經(jīng)濟(jì)的工具，所以此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要順勢(shì)而為、水到渠成，這一思想關(guān)系到未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式和路徑。
從習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理的講話中可以看出，更多的是強(qiáng)調(diào)要冷靜、客觀地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而不是要求大干快干，要真正把它納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體布局中，避免運(yùn)動(dòng)式地推進(jìn)城鎮(zhèn)化可能產(chǎn)生的問(wèn)題。
我們知道中央的城鎮(zhèn)化工作會(huì)議準(zhǔn)備了很久，現(xiàn)在看來(lái)很有必要。通過(guò)一年多來(lái)的深入調(diào)研和廣泛討論，達(dá)到了統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)的目的，為下一步城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)正確的軌道奠定了基礎(chǔ)。中央提出了一個(gè)到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的目標(biāo)，我認(rèn)為這不是工作任務(wù)，是對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)測(cè)，否則可能會(huì)出現(xiàn)層層加碼，盲目刮風(fēng)的問(wèn)題。
當(dāng)然，在具體工作中還是要繼續(xù)處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系，否則，難免一些地方還會(huì)出現(xiàn)把城鎮(zhèn)化建設(shè)變成行政意志甚至長(zhǎng)官意愿。近些年類似的教訓(xùn)不少，如有的城市的風(fēng)格甚至就取決于當(dāng)?shù)匾话咽值膫�(gè)人喜好。
從根本上講，要把城鎮(zhèn)化建設(shè)納入到法治軌道，加快城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的立法工作，不能換一屆領(lǐng)導(dǎo)就換一個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展的模式。
“城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”
《瞭望》：這兩年，理論上關(guān)于“人的城鎮(zhèn)化”的論述很多，但具體實(shí)踐尚有差距，按戶籍人口和常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化水平相差十幾個(gè)百分點(diǎn)，如何解決這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題？
烏日?qǐng)D：人的城鎮(zhèn)化，就是說(shuō)城鎮(zhèn)化要以人為本，城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的建樓房、造廣場(chǎng)、修馬路。
李克強(qiáng)總理的報(bào)告中提出了解決“三個(gè)1億人”的問(wèn)題，一是已經(jīng)進(jìn)城常住的1億多非戶籍人口，主要是農(nóng)民工群體；二是處在城市邊緣，集中于棚戶區(qū)和城中村的1億左右非戶籍人口，也主要是農(nóng)民工；三是未來(lái)中西部地區(qū)可能將進(jìn)入城市的1億農(nóng)業(yè)人口。我們的城鎮(zhèn)化就是要解決好這三個(gè)1億人的農(nóng)轉(zhuǎn)非問(wèn)題。
對(duì)此，我有一些思考�，F(xiàn)在我們一談到城鎮(zhèn)化往往就是考慮農(nóng)村還有多少人將進(jìn)入城市，即最后一個(gè)1億人群，但我以為首先要考慮和解決的應(yīng)該是，如何讓已經(jīng)在城市常住的1億左右的農(nóng)民工和在城市邊緣的棚戶區(qū)與城中村生活的1億左右的失地農(nóng)民成為真正意義上的城里人，這2億農(nóng)民工雖然人在城市但并未享受到城市居民的待遇。
我們只有先著手解決第一個(gè)1億人和第二個(gè)1億人的問(wèn)題，才能在工作中發(fā)現(xiàn)這2億人真正成為城市人后對(duì)我們城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)什么變化，對(duì)教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障以及住房、交通等諸多方面產(chǎn)生什么影響，對(duì)城市管理、社會(huì)治安等一系列問(wèn)題提出什么需求。通過(guò)上述的工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為迎接解決第三個(gè)1億人做好準(zhǔn)備，也就是說(shuō)，我們要先把已經(jīng)在胃里的消化了，再把嘴里的吞咽了，才能再準(zhǔn)備進(jìn)食，這符合中央積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的思路。
否則，急于通過(guò)各種手段把農(nóng)村現(xiàn)有人口轉(zhuǎn)移到城市中來(lái)，可能會(huì)衍生諸多問(wèn)題。譬如，這些年出現(xiàn)的農(nóng)民被上樓、被城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。所以，此次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議特別指出推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序的原則，要充分尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，我認(rèn)為還要加一個(gè)公平的原則，即將農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城市居民的政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平。
進(jìn)一步而言，關(guān)于第三個(gè)1億人的問(wèn)題，他們進(jìn)城的多少取決于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的步伐和形式，而不是先規(guī)劃建設(shè)出城市再來(lái)吸納農(nóng)村人口進(jìn)城，因?yàn)橹挥修r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段，才能釋放出富余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口。城鎮(zhèn)是逐步積累成的，而不是靠一夜之間建成的。
提高城鎮(zhèn)化比例并不意味著要把現(xiàn)有的農(nóng)村鏟平，把所有的農(nóng)民都變成城市人。如果在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，當(dāng)?shù)啬軌蚓偷匚辙r(nóng)業(yè)富余人口，這一地區(qū)農(nóng)村就會(huì)發(fā)展成為一個(gè)小城鎮(zhèn)，為什么一定要人為規(guī)劃到城市中來(lái)呢？
中國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，不一定要拿西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)人口的比例來(lái)衡量我們城鎮(zhèn)化水平的高低。而且，城鎮(zhèn)化率的高低也不必然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的標(biāo)志，特別是像中國(guó)這樣的人口大國(guó)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與其他國(guó)家一定會(huì)有差異。
從這一意義上說(shuō)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化一定不能放松農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，因?yàn)闆](méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化也不可能成功。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化需要農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化作支撐，工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要而且能夠吸納農(nóng)村的富余勞動(dòng)力是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的前提，而農(nóng)業(yè)只有實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化才能解放出一部分勞動(dòng)力支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此說(shuō)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
“城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)支撐”
《瞭望》：對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，此次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，有何深刻內(nèi)涵？
烏日?qǐng)D：長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)忽略了小城鎮(zhèn)，就像工業(yè)經(jīng)濟(jì)中對(duì)小微企業(yè)重視不夠一樣。表面上看，小城鎮(zhèn)吸收人口能力不如大城市，但總量上看還是小城鎮(zhèn)吸納人口多，中國(guó)現(xiàn)有城市600多個(gè)，建制鎮(zhèn)近兩萬(wàn)個(gè)，還有很多非建制鎮(zhèn)�，F(xiàn)在的問(wèn)題是小城鎮(zhèn)不發(fā)達(dá)，功能不齊全。改革開放以來(lái)，工業(yè)發(fā)展主要集中于大中城市，工業(yè)基地建設(shè)也主要是以大城市為依托建立起來(lái)的，小城市、建制鎮(zhèn)基本沒(méi)有成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，這里有經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律使然，也有政策導(dǎo)向問(wèn)題。
所以，城鎮(zhèn)化發(fā)展要有產(chǎn)業(yè)支撐，才能吸納人口，這就要引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向中小城市擴(kuò)散，這可以和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來(lái)，但是也要順勢(shì)而為。實(shí)際上，近幾年已有這樣的趨勢(shì)，譬如沿海大城市的一些企業(yè)越來(lái)越多地向中西部地區(qū)的中小城市轉(zhuǎn)移。
當(dāng)然，也不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要有規(guī)模的產(chǎn)業(yè)支撐才能發(fā)展，由于大城市的擁擠、生活費(fèi)用的昂貴、環(huán)境污染等原因，必然會(huì)在大城市周邊出現(xiàn)一些服務(wù)型的小城鎮(zhèn)。如國(guó)外一些大城市周邊就有很多居住生活型的小城鎮(zhèn)。
《瞭望》：你曾提到，有些地方把城鎮(zhèn)化理解為建造城市。當(dāng)前在城市建設(shè)的用地方面主要存在哪些問(wèn)題？
烏日?qǐng)D：最近這些年不少地方熱衷于擴(kuò)城建市，小城市希望成為大城市，大城市希望成為特大城市，大家都要搞各種園區(qū)，設(shè)多種功能中心，建設(shè)國(guó)際大都市，這背后有經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大的欲望驅(qū)使，但更有政績(jī)工程的因素影響，由于盲目地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地，建設(shè)開發(fā)區(qū)，以及各種形象工程，在土地資源本身稀缺的條件下，造成土地的浪費(fèi)、利用效率低等問(wèn)題。
中央擔(dān)心未來(lái)城鎮(zhèn)化仍會(huì)走這樣的老路子，所以，首先就要從用地方面進(jìn)行嚴(yán)格的限制，除了提出土地公有制性質(zhì)不能變、耕地紅線不能動(dòng)、農(nóng)民利益不能損這三條底線外，強(qiáng)調(diào)使用好存量，用好現(xiàn)有土地資源，發(fā)揮其最大的效率。
“避免規(guī)劃成為行政意志
要有法律保障”
《瞭望》：人口、土地之外，城鎮(zhèn)化建設(shè)另一個(gè)焦點(diǎn)是資金，城鎮(zhèn)化建設(shè)中，資金究竟如何保障？
烏日?qǐng)D：如今，地方政府不差錢的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，原先依靠過(guò)度土地開發(fā)維持的土地財(cái)政模式已經(jīng)難以為繼，現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地資源日益緊張，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。下一步城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量資金，錢從哪里來(lái)？
從政府角度，城鎮(zhèn)化建設(shè)中最需要重視的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，依靠現(xiàn)有的政府財(cái)力，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求。這需要國(guó)家政策性支持，這次會(huì)議提到要建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，主要在三個(gè)方面：一是允許地方政府發(fā)行市政債券；二是發(fā)揮好政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用；三是要放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，讓非國(guó)有資本進(jìn)入，參與到城市公用設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中來(lái)。前些年我在地方調(diào)研時(shí)遇到過(guò)類似的案例，很多城市的政府沒(méi)有財(cái)力建污水處理廠，有的建成了交給有關(guān)部門管理也難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但也有地方將它交給企業(yè)去運(yùn)營(yíng)，政府給予綜合利用的政策支持，后者通過(guò)對(duì)城市廢棄物的回收利用、綜合管理等措施運(yùn)轉(zhuǎn)得很好。
不過(guò)，現(xiàn)在很多地方還沒(méi)有在這些領(lǐng)域放開對(duì)非國(guó)有資本的限制。一直以來(lái)，我們有一個(gè)觀念，即政府承擔(dān)責(zé)任的事情一定要政府部門來(lái)經(jīng)辦。其實(shí)，政府應(yīng)該提供的法定的公共產(chǎn)品也完全可以交由市場(chǎng)主體來(lái)提供，誰(shuí)經(jīng)辦更有效率就可以交給誰(shuí)，這要由市場(chǎng)來(lái)起決定性作用。
《瞭望》：此次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)化了規(guī)劃的重要性地位，要求一張藍(lán)圖干到底。怎樣協(xié)調(diào)地方的自主性和規(guī)劃的權(quán)威性之間的關(guān)系？
烏日?qǐng)D：長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家規(guī)劃缺乏法定地位，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)不少問(wèn)題。下一步要加快規(guī)劃的立法工作，目前，《發(fā)展規(guī)劃法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》已經(jīng)列入到十二屆全國(guó)人大立法規(guī)劃中，相關(guān)部門對(duì)這兩部法律立法工作都比較積極，正在加快起草工作，爭(zhēng)取能夠提請(qǐng)本屆人大審議。因?yàn)樵絹?lái)越多的部門已經(jīng)意識(shí)到，缺乏法律保障，很多規(guī)劃很難完全落到實(shí)處。
只有制定完備的法律，才能為規(guī)劃提供可靠的保障，不論是誰(shuí)上臺(tái)，都必須按照規(guī)劃進(jìn)行，避免規(guī)劃成為行政意志，只有這樣才能一張藍(lán)圖干到底。□
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