城管的執(zhí)法范圍該有多大

　　記者發(fā)現(xiàn)，目前城管部門執(zhí)法所涉及的內(nèi)容，幾乎都可找到對口的職能管理部門。

　　一位城管局長表示，目前城管的職能涉及市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃管理、交通秩序、工商管理、市政管理、公用事業(yè)管理等十幾個(gè)方面，統(tǒng)算起來不下100項(xiàng)具體內(nèi)容。

　　“權(quán)限界定本身就復(fù)雜混亂。而執(zhí)法的依據(jù)，又散布在20多部各種法律和法規(guī)之中。由于城管執(zhí)法的復(fù)雜性，目前沒有一部全國性的城管法規(guī)，少數(shù)省市近年來出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)，但其科學(xué)性、認(rèn)同度、有效性還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。”這位局長說。

　　顯然，在城管執(zhí)法的許多領(lǐng)域，權(quán)屬多頭，但出現(xiàn)問題時(shí)總把城管推上第一線。這使城管經(jīng)常站在公眾和輿論指責(zé)的風(fēng)口浪尖。

　　湖南、山東一些城管干部舉例說，僅僅一個(gè)廣告牌，目前建設(shè)、規(guī)劃、工商、城管都有管轄權(quán)。“但其他部門往往是爭利益，一旦因強(qiáng)制拆除等發(fā)生矛盾時(shí)，怨恨就集中到城管一家身上”。

　　一些城管領(lǐng)域不僅與百姓有執(zhí)法爭議，與政府部門之間也有執(zhí)法爭議。

　　據(jù)介紹，像城市靜態(tài)違章停車問題，交警部門不愿放棄罰款權(quán)。為了協(xié)調(diào)矛盾，一些城市規(guī)定人行道邊緣以上歸城管，邊緣以下歸交警。“如果一臺(tái)違章停放的車輛，前輪在人行道邊緣以上，后輪在邊緣以下，該歸誰管呢？”

　　“很顯然，城管的執(zhí)法范圍很寬，但其法律地位不明確，權(quán)責(zé)利不一致。”國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍說。

　　正如一些網(wǎng)民的質(zhì)疑，當(dāng)“追打、沒收”成為城管的社會(huì)代名詞時(shí)，這就不是哪個(gè)具體城管人員的問題了，而與城管制度設(shè)計(jì)有關(guān)。

　　10年前起步的城管執(zhí)法，是我國改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制、實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)的一項(xiàng)新實(shí)踐。其本意是整合分散的執(zhí)法力量。但不斷曝光的“城管事件”顯示，城管在被賦予眾多執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，卻沒有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。“履行職責(zé)缺乏監(jiān)督，必然導(dǎo)致行為變異。”

　　城市管理不等于“城管”

　　頻頻發(fā)生的“城管事件”顯示，當(dāng)下一些地方只關(guān)注了城市化“光鮮”的一面，而沒有給由來已久的城市“城攤經(jīng)濟(jì)”一個(gè)合理出口。

　　城管執(zhí)法的對象多為城市低收入群體。調(diào)查顯示，衡陽市區(qū)人口約100萬人，其中10萬人靠沿街小門面、流動(dòng)小攤販、跑“摩的”等維持生計(jì)。

　　這是一道不難計(jì)算的“民生問題”：衡陽城管搞問卷調(diào)查，即使靠“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”謀生的10萬人都反對，全市贊同度也能達(dá)到90%。而一旦推行起來，普通市民往往選擇“沉默”。面對的執(zhí)法對象，不滿意度則達(dá)到100%。

　　據(jù)記者調(diào)查，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的主體是進(jìn)城農(nóng)民工和下崗職工。農(nóng)民工兄弟有意無意中把鄉(xiāng)村習(xí)慣搬進(jìn)城市。在城管看來是違章行為，在他們看來往往順理成章。

　　包永江說，城市化應(yīng)是“化”農(nóng)民。城市管理是一個(gè)系統(tǒng)性、社會(huì)性課題。僅靠城管部門一紙“拆除令”、幾場“取締”行動(dòng)、幾聲“罰款”吆喝，解決不了根本問題。

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長董克明表示，中國正處于城市化進(jìn)程加速期，城管執(zhí)法將面臨越來越大的挑戰(zhàn)。現(xiàn)階段，城管執(zhí)法目標(biāo)需要考慮：我們是僅僅要一個(gè)簡單干凈的城市，還是要一個(gè)生動(dòng)豐富的城市？

　　他說，從現(xiàn)實(shí)情況看，沒有一個(gè)國家能徹底取消小商小販，因此，如何讓“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”在城市中有序經(jīng)營，既需要提高管理水平，更需要提供有效服務(wù)。

　　2009年1月初，浙江省推出“城管新規(guī)”，首次提出對初次或輕微違規(guī)的小商販不處罰，只簽訂《不再違法保證書》了事。同時(shí)規(guī)定市、縣、鎮(zhèn)政府在制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)要確定相應(yīng)的經(jīng)營場所，供農(nóng)產(chǎn)品、小商品等小商小販從事經(jīng)營。規(guī)劃確定的經(jīng)營場所不能滿足需要時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改。

　　從浙江“城管新規(guī)”的一些內(nèi)容看，實(shí)際上承認(rèn)了小商小販的背后有民生所系，承認(rèn)了流動(dòng)攤點(diǎn)對城市低收入群體生存的意義。

　　此前，北京、深圳、廈門、汕頭、青島、西安等地也出臺(tái)了“城管新規(guī)”。記者查閱這些城市出臺(tái)的城管執(zhí)法條例，發(fā)現(xiàn)大多強(qiáng)調(diào)了“公眾城管”等理念。如查扣物品限期處理、輕微違法及時(shí)糾正不處罰、城管部門不得以罰款作為經(jīng)費(fèi)來源等。這些條例還強(qiáng)調(diào)了對城管人員違規(guī)行為的處罰。

　　中國行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長應(yīng)松年等專家表示，寓管理于服務(wù)以及“公眾城管”等新理念，應(yīng)是城管改革的方向。今后“執(zhí)法型城管”必須向“服務(wù)型城管”轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決杜絕粗暴執(zhí)法行為。 (“新華視點(diǎn)”記者　宋振遠(yuǎn)、蘇曉洲、鄧衛(wèi)華)