記者今天從中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心獲悉，受人力資源和社會保障部基金監(jiān)管司委托，該中心起草的《社會保險基金監(jiān)督管理條例》(草案)目前正在內(nèi)部審議中。

　　近年來，社保基金大案時有發(fā)生，國家日益注重對社保基金的監(jiān)管，立法進(jìn)程也逐步從政府文件向規(guī)章、法規(guī)、法律過渡。正在面向社會公眾廣泛征求意見的社會保險法(草案)，就有專門章節(jié)闡述社保基金的監(jiān)督管理。

　　據(jù)了解，目前社保基金監(jiān)管中的主要問題是，挪用、侵吞和騙取、冒領(lǐng)現(xiàn)象還未絕跡，基金保值增值壓力也日益加大。社保基金監(jiān)管條例草案的起草者胡繼曄表示，鑒于社保基金監(jiān)管面臨的諸多壓力，不能指望一部社會保險法“畢其功于一役”，還應(yīng)再加上其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，共同構(gòu)成社保基金監(jiān)管的法律法規(guī)體系。

　　挪用侵吞風(fēng)險猶存 保值增值壓力漸大 社保基金相關(guān)法規(guī)起草者稱

　　管好萬億“保命錢”僅靠一部法，難

　　2月15日，是社會保險法(草案)向社會公開征集意見的截止日期。來自全國人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)字顯示，截至今天21時，已收集到的意見數(shù)高達(dá)62788條。

　　在有關(guān)部門總結(jié)的反饋意見中，社保基金的監(jiān)管是公眾關(guān)注的重中之重。在社會保險法(草案)中，對此有專門的章節(jié)進(jìn)行闡述。

　　“社保基金不同于財政資金，也不同于一般的投資基金，是公民生命、健康和安全的保障資金，是特殊的社會公共基金，其監(jiān)管問題也因此而異常復(fù)雜。”中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心胡繼曄博士告訴記者。受人力資源和社會保障部基金監(jiān)管司之托，該中心正在起草《社會保險基金監(jiān)督管理條例》(草案)。而此前兩年，胡繼曄等對全國15個省份的社保基金監(jiān)管情況作了深入調(diào)研。

　　據(jù)胡繼曄介紹，在現(xiàn)有“大社保”概念下的社保基金規(guī)模已達(dá)兩萬多億元，而通常老百姓所說的“保命錢”，即醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育五大類社會保險基金的結(jié)余總規(guī)模也超過萬億元。他認(rèn)為，社會保險法(草案)中有關(guān)社保基金監(jiān)管的章節(jié)“原則性較強(qiáng)”，要達(dá)到有效監(jiān)管的目的，尚須出臺配套法規(guī)。

　　現(xiàn)有社會保險法(草案)的確需要進(jìn)一步深化細(xì)化，才能真正理順社保基金監(jiān)督管理的深層次問題。清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任、原勞動和社會保障部委托的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)課題主持人楊燕綏教授也表達(dá)了相同的看法。

　　因為無法可依，一些地方常以公益之名“理直氣壯”地挪用社保基金。社會保險法(草案)雖有專門章節(jié)闡述監(jiān)管，但對一些關(guān)鍵問題仍然是語焉不詳

　　就在幾天前，安徽省勞動和社會保障廳公開披露了一個令人吃驚的數(shù)字：自2001年開展社保基金專項治理以來，安徽全省共檢查糾正違規(guī)社保基金達(dá)1.29億元。這些錢或被挪用蓋辦公樓，或被當(dāng)成借款，或被冒領(lǐng)。事實上，近年來，在全國范圍內(nèi)，社保基金被挪用、侵吞的案件也時有發(fā)生。

　　據(jù)胡繼曄介紹，目前被統(tǒng)稱為“社保基金”的資金主要有三部分：其一是作為基本保險的社會保險基金，包括職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個方面的基金；其二是由企業(yè)和個人繳費形成的企業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險等補(bǔ)充保障基金；其三是全國社會保障基金理事會管理的“全國社保基金”。

　　基本社會保險基金一直由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。按照1994年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》，基本的養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金收支相抵后的結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于兩個月的支付費用外，只能存入銀行或購買國債，不得進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資。而作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險的企業(yè)年金由于缺乏明確的約束，同時由于基金管理缺乏相對的獨立性，地方擅自挪用的問題比較突出。“再加上基本保險和企業(yè)年金兩類資金的管理模式和辦法不同，給一些‘蛀蟲’留下了可供操作的灰色空間，本來理應(yīng)分開的不同性質(zhì)的資金，卻成為‘蛀蟲’們的左兜和右兜，想從哪邊掏都可以。”胡繼曄說。

　　對此，楊燕綏也深有同感。她表示，社會保險基金被一些人錯誤地視為政府預(yù)算的一部分，“其實，社保基金屬于‘俱樂部’式準(zhǔn)公共基金，不屬于財政預(yù)算，地方政府只有補(bǔ)充資金的責(zé)任，而沒有動用社會保險基金的權(quán)力。而因為無法可依，使得一些地方常以公益之名‘理直氣壯’地挪用基金。”

　　盡管社會保險法(草案)設(shè)立了專門的監(jiān)管章節(jié)，但楊燕綏的看法并不樂觀，她的理由是，有四個關(guān)鍵問題草案中未能給出明確的解釋：

　　首先，對于社保基金監(jiān)管主體語焉不詳，草案中只是籠統(tǒng)地稱之為“行政部門”，但是并未區(qū)分什么是執(zhí)行部門，什么是決策部門，在實踐中可能還會出現(xiàn)多頭監(jiān)管、責(zé)任不明的局面。

　　對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，草案也未能詳細(xì)說明。現(xiàn)有社保基金監(jiān)管部門在人員組成和管理上存在缺陷，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制緊張，各種社保體系在名稱、定性、職責(zé)流程等方面缺乏統(tǒng)一性、權(quán)威性和獨立性，但草案中并未提到這一問題。

　　再次，對于社保基金參保人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，草案也沒有作出明確規(guī)定。事實上，目前多數(shù)參保人并不享有其應(yīng)有的對于社保基金的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　最后一個關(guān)鍵問題是，草案沒有將社保基金分為日常基金和投資基金分類管理。

　　記者了解到，在一些社保大案案發(fā)之后，我國對于社保基金的管理采用了一刀切式的辦法。

　　“從那時起，全國各地都嚴(yán)格規(guī)定社保基金收支兩條線，同時存入財政專戶管理。

　　此后，社保基金被挪用的情況開始好轉(zhuǎn)，但由于體制問題仍在，相關(guān)法律沒有跟上，新的社保基金監(jiān)管問題如保值增值，逐步浮出水面，現(xiàn)在已經(jīng)到了必須要解決的時候了。”胡繼曄說。

　　保值增值壓力日益加大，冒領(lǐng)和騙保行為還未絕跡。鑒于社保基金監(jiān)管面臨的諸多壓力，僅靠一部社會保險法恐怕難以“畢其功于一役”

　　“如果你現(xiàn)在往社保賬戶中存入1000元，20年后仍然給你1000元，從表面上看，你并沒有吃虧，但那又有什么意義呢？”胡繼曄說。

　　胡繼曄告訴記者，對于社保基金的監(jiān)管，不能僅僅是“不被挪用”就可以了，保值增值同樣是監(jiān)管的“題中應(yīng)有之義”。

　　據(jù)介紹，自2006年以后，社保基金必須存入同級財政專戶，也就是說這筆錢實際的管理權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了財政部門手中。“通常來說，銀行出于自身利益考慮，總是極力游說客戶將錢存為活期，而財政部門本著‘不求有功但求無過’的原則，只要錢還在那里沒有被挪用就可以了，雖然活期的收益低，但財政部門沒有動力和壓力去存定期。”胡繼曄說。

　　“社保基金的規(guī)模現(xiàn)在是以萬億計，這樣一大筆錢，定活期之間的利息差每年就可達(dá)數(shù)百億。表面上看錢還在那里，還是那么多，但從資金的時間價值角度分析，隨著時間的推移會造成越來越大的損失。”胡繼曄說，“如果財政專戶的管理者僅僅只是將社保基金存了活期，那參保人自己去銀行存活期不是更直接？”

　　楊燕綏也認(rèn)為，社保基金應(yīng)該分類管理，統(tǒng)籌基金要當(dāng)年收支平衡，個人賬戶資金要保值增值。這需要委托非常專業(yè)的機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，并對投資實行嚴(yán)格的監(jiān)督管理。

　　“遺憾的是，社會保險法(草案)同樣沒有說明這一點，只是籠統(tǒng)地寫為‘社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定通過投資運營實現(xiàn)保值增值’。”楊燕綏認(rèn)為，社保基金的投資運營監(jiān)督管理是一項復(fù)雜的金融活動，社會保險法應(yīng)對此作出專項規(guī)定，明確社會保險基金監(jiān)管主體以及與證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等相關(guān)部門的對接，才能保證監(jiān)管的連貫性和延續(xù)性，有效實現(xiàn)社保基金的保值增值。

　　除了保值增值的壓力外，近年來，監(jiān)管的風(fēng)險還逐漸轉(zhuǎn)移到了支付環(huán)節(jié)。

　　胡繼曄在地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于冒領(lǐng)養(yǎng)老金的問題突出，一些地方的社保部門不得不作出硬性規(guī)定，要求自稱代領(lǐng)養(yǎng)老金者必須持有養(yǎng)老金受益人與最近出版的報紙的合影一張，目的是“確保養(yǎng)老金受益者還活著”。“由于爭議頗大，這一做法后來被取消了。”胡繼曄說。

　　胡繼曄還給記者透露了這樣一件事：重慶某區(qū)的一家民營企業(yè)一共7個員工，其中有6個做了腎透析。在享受了400多萬元的醫(yī)保基金后，這幾個人就申請注銷了公司。

　　“令人遺憾的是，目前無論對冒領(lǐng)還是騙保行為，相關(guān)法律都是空白，抓著就抓著了，抓不著就不了了之，最多就是警告了事，而被冒領(lǐng)或是騙取的款項就很難追回來了。”胡繼曄說，鑒于社保基金監(jiān)管所面臨的諸多壓力，僅靠一部社會保險法恐怕難以“畢其功于一役”。

　　社保基金需要法律、法規(guī)、規(guī)章共同構(gòu)成監(jiān)管“大廈”。但是，如果法律不能對某些重大問題作出清晰定位，留給條例或辦法要解決的問題就太大了

　　社會保障制度建立和社會保險基金的籌集只有二十多年的時間，“一些問題的存在也是難免的”。胡繼曄對記者表示。

　　長期以來，法學(xué)界的一個共識就是，必須對社會保險基金的監(jiān)管進(jìn)行專門立法，以確保對社保基金的征收、管理、支付、運營等行為作出規(guī)范化的監(jiān)督和管理。

　　“總的來看，社保基金監(jiān)管是一個系統(tǒng)工程，在通過社會保險法這樣的上位法確立了監(jiān)管的法律基礎(chǔ)后，還應(yīng)再加上其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，共同構(gòu)成社保基金監(jiān)管的法律法規(guī)體系。”胡繼曄說。

　　據(jù)了解，原勞動和社會保障部已把《社會保險基金監(jiān)督管理條例》列入“十一五”立法規(guī)劃。作為條例草案的起草者，胡繼曄告訴記者，草案目前正在內(nèi)部審議中。可以透露的是，在保值增值方面，條例草案采取的是“分類監(jiān)管”的思路。

　　而對于支付環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范，胡繼曄告訴記者，據(jù)他了解，人力資源和社會保障部正準(zhǔn)備制定《社會保險基金反欺詐管理辦法》，在不久的將來，對于打擊冒領(lǐng)或騙保行為也將有法可依。

　　鑒于社會保險法草案中對挪用社會保險基金的責(zé)任人如何處分的規(guī)定不夠明確，胡繼曄建議，在將來的刑法中也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的修改，才能真正威懾那些覬覦社保基金的“蛀蟲”。

　　“從法律的效力和層級上來說，社會保險法最高，條例次之，管理辦法再次之，但在實際監(jiān)管過程中，條例和管理辦法卻是最直接有效的。”胡繼曄說。

　　但楊燕綏認(rèn)為：“如果社會保險法不能對某些重大問題作出清晰的說明和定位的話，那么留給條例或辦法要解決的問題就太大了，也不太好辦。”(記者杜曉)