(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　農村市場化，是成都為“城鄉一體化”改革開出的藥方，這劑藥方能否為中國“三農”問題破題，還有待觀察

　　本刊記者/王維博(發自成都)

　　因為妻子有心臟病，王明祥十多年來沒有外出打工，而是在家打理5畝多的稻田，一年能有近3000元的收入。這樣的日子一直持續到2008年3月。

　　王明祥是成都市都江堰柳街鎮鶴鳴村7組村民。3月的最后一天，王明祥拿到了幾個新本兒：《農村土地承包經營權證》《集體土地使用權證》《房屋所有權證》和《林權證》。和他一起拿證的還有同村的另外34戶村民，他們并不知道，自己是中國第一撥“四證齊全”的農民。

　　這一切，源于2008年1月1日，成都市委出臺的“一號文件”。這份名為《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》的文件，把改革的重點鎖定在開展農村集體土地和房屋確權登記、創新耕地保護機制、推動土地承包經營流轉、推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權使用權流轉試點等目標。

　　經歷了三十年改革開放，成都把自己推進了改革的“深水區”。“三農問題”能不能在下一個輪回中有所消解，這是成都已經探索了五年，并嘗試解決的問題。

　　城鄉改革的新突破

　　2007年1月，孫平從攀枝花回到成都市。

　　孫平的新職務是成都市委常委，分管城鄉統籌工作。兩年前，他從成都市副市長的職位上調往攀枝花擔任市長。

　　剛報完到，成都市委書記李春城便給孫平出了一道題：“用半個月時間，告訴我你對成都城鄉一體化下一步該怎么走的看法？”

　　成都的“城鄉一體化”改革起步于2003年。這場旨在破解城鄉二元結構、縮小城鄉差距，實現城鄉經濟、社會發展一體化的改革已經取得了諸多成效：以“三個集中”為核心，成都聯動推進了新型工業化、新型城鎮化和農業現代化。通過政府的大力投入，加快了農村公共服務體系建設，促進了城鄉公共服務均衡發展。通過政府體制改革，構建起了城鄉一體的政府管理體制，同時伴隨著改革的推進，探索建立起了新型基層治理結構。

　　近四年的實踐已經初見成效，但孫平卻感到，李春城想要的并不完全是這些。下一步應該是想在現有基礎上作出更大的突破。

　　突破點在哪里呢？

　　“一個星期不到，他就問我，給你出的題目怎么樣了？”孫平說，“你得先給我喘口氣。”李春城盯著他，“改革不給人喘氣吶。”

　　孫平調來四年來的資料：2003年起，成都為推動城鄉一體化改革，投入“三農”財政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達到117億，但是城鄉居民的收入差距卻只由2003年的2.66：1降到2.61：1。改革的初衷就是縮小城鄉差距，為何巨額的投入卻收效甚微？

　　孫平出去調研了10天，回來后向李春城提交了報告。顯然，報告的內容得到了后者的相當認可。孫平說，他們對當前農村發展現狀的看法基本一致，并堅定了“城鄉一體化的深化必須要交給市場”這一想法。

　　改革緣起

　　“成都的改革一開始就充滿戲劇性。”長期從事成都統籌城鄉改革報道的《成都日報》首席記者高紀開對《中國新聞周刊》記者說，2002年的全國兩會上，時任成都市市長的李春城在北京接受媒體的采訪，主動問在場的記者，“我希望回答一個問題，可一直沒人提問，就是農村和農業的問題”。大家都笑了，后來他就自問自答起來。

　　“這是我第一次聽到他這樣突出強調三農問題。”高紀開說，當時他并沒有意識到，一年之后，成都的農村改革就悄然起航。

　　2002年下半年，李春城到北京開會，特地約見了中國人民大學教授葉裕民。據《中國新聞周刊》記者了解，李春城對葉裕民寫的《中國的城市化之路》一書高度贊賞，曾興奮地對人表示，“我要搞的東西，書里說得很清楚了。”在北京，兩人進行了一番長談。

　　回來后，李春城布置了一個任務：《中國的城市化之路》，成都官員要人手一本，每一個人都要去領悟成都未來改革的基本走向。

　　成都市轄9個區、4個縣級市和6個縣，是典型的大城市帶大郊區，一走出中心城區，便是大片的農村，落差明顯。城市的快速發展，使得原來的城鄉差距變得更大，如何縮小城鄉差距，成為成都市進一步發展的瓶頸。

　　作為市委書記，對成都有著足夠了解的李春城一直在思考農村問題。用他的話說，“這是要還對農村的欠賬”。

　　一位政府官員透露，2003年夏天成為成都市委書記以后，李春城逢會必講城鄉一體化。

　　改革之初既有主動的安排，也有“巧合”。2002年11月，中共十六大報告在論述建設小康社會時，明確提出要解決農村的問題。報告首次提出“五個統籌”， 統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放。

　　孫平的解讀是，城鄉一體化是讓一部分農民到城里面來，這是一般城市化的路徑，而農村總要留一部分人，留下的這部分人就必須是新農村，“新農村的標志應該是城鄉的公共服務水平基本一致”。

　　“從十六屆五中全會到十七大，再到十七屆三中全會，中央都堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。”在孫平看來，中央的這些要求，為成都城鄉一體化的改革指出了明確的方向。

　　學來的“三個集中”

　　城鄉一體化是目標，還要有具體的做法，成都找到的一個辦法叫“三個集中”。

　　“三個集中”的原創者是江蘇吳江市。當時，在建設新農村的時候，吳江提出堅持把加強農村環境建設、社會事業建設貫穿于新農村建設之中。積極引導工業向規劃區集中、農民居住向新型社區集中、農業用地向適度規模經營集中。

　　2003年，成都市雙流縣前去取經。根據吳江的啟發，雙流縣提出來搞“三個集中”。工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，以工業化作為城鄉發展的基本推動力量，帶動城鎮和二、三產業發展，創造轉移農村富余勞動力的條件；農民向城鎮集中，聚集人氣和創造商機，農村富余勞動力向二、三產業轉移，為土地規模經營創造條件；土地向規模經營集中，進一步轉變農業生產方式，推動現代農業發展。

　　10月22日，雙流會議上，“三個集中”被正式確定為推進城鄉一體化的具體辦法。

　　“當時感覺到‘三個集中’比較新鮮，也符合我們改革的目標，所以希望以‘三個集中’為核心推動這項工作，推動整個城鄉一體化工程。”孫平說。

　　“不在狀態”運動

　　從2003年開始，李春城自己承擔一個“推進城鄉一體化”課題調研，同時也要求各個部門，都從各自工作的角度思考城鄉一體化問題。

　　讓管理了幾十年城市的官員們突然思考農村問題，看起來有些“華而不實”。

　　但隨后一系列干部的“下課”，讓大小官員緊張起來。

　　2004年4月19日，成都市委書記李春城到金堂縣淮口鎮檢查工作，他發現該鎮街道、河邊、農貿市場、居民房前屋后垃圾隨處可見；三輪車、“野的”、摩托車亂停亂放，違章搭建的房屋、廣告牌隨處可見，道路凹凸不平，混亂擁擠。

　　當李春城就當前農村中心工作和目標落實情況詢問鎮主要領導時，竟無一人能做出較為滿意的回答，鎮黨委書記甚至不知“中央一號文件”“城鄉一體化”是什么意思。

　　不久，該鎮黨委書記被撤職。隨后，成都市又有二十多名干部先后被罷官，其中職務最高的是崇州市副市長，原因只有一個——推行城鄉一體化工作不力，“工作不在狀態”。

　　事隔五年，一些研究成都城鄉統籌改革的學者把這次集中整風稱為“不在狀態運動”，認為“這是用組織路線為改革開路”。

　　孫平認為，當時主要是想抓干部作風，真正對城鄉一體化起動推動的是接下來的一場行政改革。

　　“城鄉一體化首先是城鄉規劃的改革”。2003年，成都重新修編土地利用總體規劃，將中心城區和所有鄉村都納入其中。那時候，市規劃局副局長兼總規劃師張樵說的一句話，后來流傳很廣，“我們以前只學了城市規劃，沒學過城鄉規劃，連教材都沒有”。

　　這是實情，中國城鄉分治格局延續了幾十年，包括道路交通、園林綠化、河流灌溉、教育衛生，成都和中國其他地方一樣，幾乎所有的公共產品和資源要素都依兩套規則分配管理。

　　從規劃入手，成都開始將過去城鄉“分而治之”的行政管理職能部門進行整合。2004年8月，原市委農工辦、市農牧局和農機局被合并為成都市農業委員會，其職能就是推進城鄉一體化工作。

　　隨后，原本分屬幾個部門管的河流水利設施，也集中到市水務局，市交通局和管市內公交系統的市政公用局合并為交通委員會，市林業局和市園林局也被拆并為市林業園林局。

　　家住金堂縣棲賢鄉的農民李富成在接受《中國新聞周刊》采訪時說，以前從成都市中心回家得轉三次車，坐完公交換大巴，下了大巴還要雇個三輪，分管農村的交通局和分管公交的市政公用局合并后，公交車可以直通到縣城。

　　行政的二元結構被打破，財政也開始向農村延伸。據成都市統籌委統計，從2003年至2007年，全市財政用于“三農”支出254億元。2007年全市財政對“三農”的投入達到117億元，是2002年的10倍多。全市的農村教育、醫療、養老保險等也進行了一系列城鄉均衡的實踐。

　　破題選擇：尋找市場動力

　　沒有政府的力量無法推動，光靠政府力量又不可持續，和中國的許多改革一樣，走過五個年頭，成都的城鄉一體化改革面臨新的困惑。

　　一位“三農”專家曾斷言：無論是成都還是外地，進行城鄉統籌的改革者必須解決兩個最實際的問題：人往哪里走，錢從哪里來。一個邏輯是，城鄉一體化就是城市化，需要讓更多農民進城，但農民進城得需要錢！

　　“單靠政府投入不夠，遠遠不夠。”孫平說，平均一個人的城市化成本在10萬到15萬之間。城市化的成本高得驚人。

　　孫平對《中國新聞周刊》記者算了一筆賬，一個農民進城要解決住房問題，醫療、教育、就業問題，相應的還有城市的公共服務。“一個人10萬，成都有600萬農民，要轉移三分之二，400萬人就要4000億。政府不吃不喝，30年也攢不下來。”

　　一方面城市發展很快，一方面農民轉移很慢，城鄉差距就會始終存在。傳統的辦法就是政府承擔，但這樣的城市化速度非常緩慢，事實上從2003年到2007年，成都每年平均也只能轉移10多萬農民。原因就是成本太高。

　　“說到底還是誰來承擔成本的問題，成都轟轟烈烈干了幾年都沒有解決。”成都的官員們明顯感到，沒有更深層次的統籌配套，改革越推越難。在巨大的成本壓力之下，從2007年開始，成都的改革者開始考慮：農民有沒有資產，農民有沒有承擔這個成本的條件？

　　“當時就提出讓農村、農民進入市場。”在孫平看來，農村缺乏可持續的動力，癥結在于農村沒有真正的市場經濟，“要素市場沒有形成，土地、人、資金沒有真正激活”。

　　2007年2月，成都市委召開了一次城鄉一體化工作會議，各區、市、縣的黨政負責人全部到會。在這次會上，“用市場化的辦法來解決城鄉一體化的問題”的觀點正式拋出。

　　3月，農村市場化的兩個引擎，成都市現代農業發展投資公司和成都市小城鎮投資公司成立，決策者希望用政府的有限的啟動資金撬動金融及社會各方面的資金投向現代農業和農村基礎設施。

　　“這是啟動城鄉一體化走向市場化的重大步驟。”孫平說。農業投資公司是把過去政府對農業的投入方式做了一個市場化的變革。“政府每年直接給每個公司注資5億元，公司將這筆錢拿到農發行去，可以貸48億，然后用50億以參股、貼息、補助各種方式投入農業，使政府支農資金達到10倍以上的放大。”

　　據統計，在市場化的運作之下，2007年，僅成都市現代農業發展投資公司直接投入現代農業的資金就達到108億元。當年成都市農民人均純收入也達到5435元，成為歷史上增收最快的一年。

　　2007年6月7號，成都獲得一個新的牌子：“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”。

　　成都統籌城鄉的改革得到了國家的認可和鼓勵。

　　深水區的改革：農村產權制度

　　改撥為投的方式放大了財政投入，但真正的動力還是源自農村本身。

　　2008年1月1日，成都市委出臺2008“第一號文件”——《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》。這份并未公開的文件，明確提出要把改革的重點鎖定在開展農村集體土地和房屋確權登記、推動土地承包經營流轉、推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權使用權流轉上。

　　孫平在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，早在2007年11月份，“1號文件”已醞釀成熟，但是市委沒輕易發，害怕這是一枚深水炸彈，處理不好會引來巨大沖擊波。

　　2008年春節前后，成都市委召開了一次馬拉松式的常委擴大會，專題研討農村產權制度改革，會議一共開了四次，跨時半個月，幾乎所有參加的人都發了言，最后形成一致的看法，即農村產權制度改革的核心觀念是：農民自主，還權賦能。

　　會后，一場自下而上的農村產權制度改革開始在基層悄然推行。

　　有三農學者評價，這場改革最終能夠走上臺前，得益于同年底在北京召開的十七界三中全會通過的決議：“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”。

　　2008年3月3日，都江堰市柳街鎮鶴鳴村啟動改革。當月底，35戶村民首批拿到了《農村土地承包經營權證》《集體土地使用權證》和《房屋所有權證》。

　　6月13日，溫江區農村產權流轉服務中心辦理了全市第一筆土地承包經營權擔保融資業務。

　　2008年10月13日，成都農村產權交易所在高新區孵化園正式掛牌，誕生了全國首家綜合性農村產權交易所。

　　一項統計數字表明，截至2008年10月底，成都市已有206個鄉鎮參加了農村產權制度改革試點，共涉及農戶58萬多戶，已有11%完成確權頒證。

　　無獨有偶，在成都用產權改革尋求城鄉一體化破局的同時，重慶、天津、湖南等地也開始圍繞農村土地產權“做文章”。

　　2008年6月26日，湖南省建設廳頒布《湖南省房屋登記辦法實施細則》，明確規定“集體所有土地上的房屋實行登記發證制度”。當地政府希望包含抵押權和流轉權在內的“農屋新政”，為農民進入資本市場融資打開突破口。

　　2008年7、8月，重慶提出在不改變農業用地性質的前提下，對經營方式進行調整；同時集中配置宅基地等非農業用地資源，釋放更多的非農用地；并給農村集體建設用地流轉建設市場化交易平臺。2008年12月10日，重慶 “農村土地交易所”掛牌。

　　顯然，各地都希望在確權到戶、耕地保護的前提下，嘗試推動農村產權流轉，促進農村資源向資本轉變。

　　對此，有學者提出了農村產權改革可能的風險：由于農民個人并不擁有對集體土地的所有權，容易產生農民在產權改革中權益被剝奪的現象。同時，由于信息不對稱，一些在農村中具有一定實力的農民，甚至來自農村以外的購買者，可能會以較低的成本從交易中獲得巨大利益而成為農村中的暴富階層，致使農村出現兩極分化和農村社會階層對立。

　　此外，農村產權改革也引起了部分地方官員的爭議。

　　孫平說，在一次市委召開的會議上，一位縣委書記提出，確權以后，政府征地難度很大，阻礙了地方發展。

　　“這可能阻礙地方政府利益，阻礙政績工程構建。但是對農民是有好處的，對城鄉一體化有好處，對整個成都社會經濟發展有好處！”孫平針鋒相對。

　　“那天的討論上，我一點兒也不客氣，當著很多人，把發言的縣委書記批得體無完膚。”時隔一年之后，在接受《中國新聞周刊》采訪時，孫平笑著說，“交鋒很快停了下來，第一他說不贏我，因為我是教師出身，第二我官比他們大。”

　　在孫平看來，農村產權改革實際上是一種利益的調整。“過去政府花很小的代價從農民手里拿到土地，轉手可以增值好多倍。政府在中間拿大數，卻沒有去解決農民的問題，這也是三農問題長期得不到解決的實質所在。”

　　“產權改革過程會削弱地方政府的利益，但對整個農村的發展有好處。”孫平說，很多人很難接受，但對政府來說這就是現實，就像潘多拉盒子，打開了放出來就回不去了。 ★