2009年5月18日，最高人民法院民事行政審判專業(yè)委員會第44次會議研究通過了《關于應對國際金融危機做好當前執(zhí)行工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，這對當前國際金融危機形勢下，積極穩(wěn)妥地做好執(zhí)行工作，更好地為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”大局服務具有重要意義。針對這個意見，最高人民法院執(zhí)行局局長俞靈雨進行了解讀。

　　一、《若干意見》的起草背景

　　國際金融危機對我國的經(jīng)濟沖擊較大，而且金融危機的影響已經(jīng)逐漸反映到司法領域，對人民法院審判執(zhí)行工作產(chǎn)生了重大影響。其中，對執(zhí)行工作的影響主要表現(xiàn)在以下方面：一是執(zhí)行案件總體數(shù)量增加。受國際金融危機影響，一些企業(yè)資金鏈斷裂，出口訂單減少，出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營困難，各類民商事糾紛明顯增多，執(zhí)行案件數(shù)量也相應增加。二是執(zhí)行案件類型的構成發(fā)生了一些變化。表現(xiàn)在：涉及重大項目與地方經(jīng)濟發(fā)展影響較大的執(zhí)行案件增加。受國際金融危機影響，一些重大建設項目推遲或下馬，相關的執(zhí)行案件增加；涉及弱勢群體的執(zhí)行案件增加。一些勞動密集型企業(yè)由于出口訂單急劇減少而倒閉或停產(chǎn)，一批農民工失業(yè)返鄉(xiāng)，其中相當一部分企業(yè)拖欠工人工資，從而產(chǎn)生了較多的勞資爭議案件；征地糾紛、勞資糾紛等容易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定的執(zhí)行案件增加；三角債、多角債糾紛執(zhí)行案件增多。三是債務人履行義務能力下降。很多債務人身價縮水，可供執(zhí)行的財產(chǎn)大幅減少。由于被執(zhí)行人償債能力的下降，以往罰款、拘留等行之有效的強制措施，在實踐中的效果明顯下降。四是執(zhí)行和解難度增大。由于企業(yè)經(jīng)營困難加大，融資難度加大，因此由被執(zhí)行人通過償還部分債務達成執(zhí)行和解的難度加大。債權人在媒體不斷宣傳國際金融危機的氛圍下，對債務人分期償還債務的信心不足，也增加了法院通過調解化解雙方矛盾的難度。五是財產(chǎn)拍賣處置難度增大。由于市場的購買力下降，對執(zhí)行財產(chǎn)的變現(xiàn)處分產(chǎn)生影響，法院拍賣財產(chǎn)不再像以往那么順利，流拍增多，特別是房地產(chǎn)，經(jīng)常要多輪降價，除了變現(xiàn)難，變現(xiàn)的價值也偏低。而對生產(chǎn)設備和股權等財產(chǎn)拍賣時，經(jīng)常無人問津，財產(chǎn)變現(xiàn)困難，影響到了執(zhí)行案件的進度和效率。六是政府為被執(zhí)行人的案件，執(zhí)行難度進一步加大。由于地方財政資金緊張，此類案件執(zhí)行更難。

　　因此，這次國際金融危機既給人民法院執(zhí)行工作帶來新的壓力和挑戰(zhàn)，也是對人民法院執(zhí)行能力的綜合考驗。人民法院必須回應企業(yè)在當前形勢下對人民法院工作的新要求與新期待，積極探索人民法院如何按照中央“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的部署要求，就有必要對執(zhí)行政策進行調整。為了使《若干意見》更有針對性和可操作性，最高法院院領導專程赴福建等地開展調研，組織召開部分企業(yè)家代表座談會，認真聽取來自央企、民企、臺企等企業(yè)家代表和全國人大代表有關在金融危機的背景下企業(yè)對人民法院特別是執(zhí)行工作的司法需求及對執(zhí)行工作如何應對金融危機的意見和建議。并召開部分高級法院執(zhí)行局長參加的座談會，就執(zhí)行工作如何為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的大局服務，調整司法政策，采取具體措施等問題廣泛聽取意見。在綜合各方意見的基礎上，2009年5月18日，最高人民法院民事行政審判專業(yè)委員會進行了研究并原則通過。

　　二、《若干意見》的主要內容

　　《若干意見》主要包括四個方面的內容：

　　一是明確了當前執(zhí)行工作應當堅持的指導思想。即堅持科學發(fā)展觀，堅持“三個至上”的指導思想，切實增強政治意識、大局意識、責任意識，不斷適應“三保”對執(zhí)行工作提出的新要求，不斷解決“三保”面臨的新問題，將落實“三保”的方針作為執(zhí)行工作的重要目標，將有利于實現(xiàn)“三保”的目標作為評價執(zhí)行工作的重要標準。同時提出了應當堅持的四個基本原則：一是堅持依法執(zhí)行與貫徹國家宏觀政策相結合的原則，既要在法律的框架內正確適用法律，又要在國家宏觀政策出現(xiàn)新變化，對司法工作提出新需求時，將國家宏觀政策精神和要求切實貫徹落實到執(zhí)行工作中，以順應社會和國家對司法的總體需求。二是堅持區(qū)別對待原則。區(qū)別被執(zhí)行人是故意消極執(zhí)行、規(guī)避執(zhí)行和抗拒執(zhí)行還是因經(jīng)濟形勢影響造成臨時無力履行債務的情況；區(qū)別債務是因歷史原因造成還是正常市場交易下造成的情況。三是堅持和諧執(zhí)行原則。既要加大執(zhí)行力度，切實提高執(zhí)行效率，盡快實現(xiàn)申請執(zhí)行人債權，又要講究執(zhí)行藝術和方式方法，防止激化矛盾，始終堅持執(zhí)行工作政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。四是堅持統(tǒng)籌兼顧原則。既要依法、充分、及時地保護和實現(xiàn)申請執(zhí)行人的合法權益，也要妥善平衡各方當事人和相關利害關系人的利益關系，兼顧對被執(zhí)行人、其他利害關系人的合法權利的保護。

　　二是圍繞中央“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的三個方面提出了明確具體的工作要求。在服務經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展方面，要求各級法院在執(zhí)行工作中，對于因資金暫時短缺但仍處于正常生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)、有發(fā)展前景的被執(zhí)行人企業(yè)，慎用查封、扣押、凍結等執(zhí)行措施和罰款、拘留等強制措施，多做執(zhí)行和解工作，爭取申請執(zhí)行人同意延緩被執(zhí)行企業(yè)的履行期限，以維持企業(yè)正常運轉，幫助困難企業(yè)渡過難關。等等。在服務社會民生持續(xù)改善方面，要求各地高度關注中央和地方有關改善民生的決策部署，積極穩(wěn)妥地處理好重大基礎設施建設工程、舊區(qū)改造、市政動遷、違章拆除等涉及民生改善和社會發(fā)展的執(zhí)行案件。等等。在維護社會和諧穩(wěn)定方面，提出建立完善五項工作機制。即建立重點案件排查機制、異地執(zhí)行預案機制、群體性事件預警機制、匯報溝通協(xié)調機制、執(zhí)行和解機制。

　　三是強調上級法院要發(fā)揮統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調的職能作用，加大管理力度，強化監(jiān)督指導。包括：建立業(yè)務指導制度。對執(zhí)結的涉及社會穩(wěn)定的有影響的案件，要通過建立業(yè)務交流平臺、召開業(yè)務交流會、發(fā)布典型案例等多種形式加強業(yè)務指導。建立系列案件執(zhí)行統(tǒng)一協(xié)調機制。對于眾多債權人集中向同一債務企業(yè)啟動的系列執(zhí)行案件，受理案件的不同地區(qū)、不同審級法院之間以及同一法院的不同部門之間要加強信息溝通，在上級法院的統(tǒng)一協(xié)調下執(zhí)行。建立專項案件報告制度。下級法院在執(zhí)行工作中對因金融危機引發(fā)的各類涉外、涉港澳臺及其他敏感性、重大案件，要及時向上級法院報告。上級法院必要時對相關案件提級執(zhí)行或集中指定執(zhí)行。

　　四是強調各地要認真開展調查研究，積極做好法律服務，通過召開企業(yè)及相關部門座談會、走訪企業(yè)等多種形式加強對轄區(qū)企業(yè)經(jīng)營狀況的調研，與基層社區(qū)管理部門保持密切聯(lián)系，形成共同應對經(jīng)濟危機的聯(lián)動機制。加強法律適用疑難問題的研究。對因金融危機引發(fā)的各類執(zhí)行問題，深入開展前瞻性研究，及時總結經(jīng)驗，提出相應的對策。加強司法建議工作。及時收集執(zhí)行實踐中遇到的法律適用疑難問題及與金融危機密切相關的新類型、疑難及敏感案件，及時向有關部門提出應對措施和建議，幫助有關部門和企業(yè)堵塞管理漏洞。

　　三、貫徹《若干意見》應當把握的幾點要求

　　各級法院在貫徹落實《若干意見》過程中，應當結合各自實際，注重把握以下幾點：

　　一、注重從實際出發(fā)。這次國際金融危機影響面廣，影響時間長，對我國經(jīng)濟生活的各個方面都產(chǎn)生了不同程度的影響，同時應當看到，這次金融危機對我國不同地區(qū)的影響是不同的，即便是同一地區(qū)，對該地區(qū)出口型、勞動密集型等不同類型企業(yè)，對國有大中型企業(yè)、上市公司或國有控股上市公司、金融機構、民營企業(yè)等不同性質的企業(yè)的影響也是不同的。這就要求各級法院在執(zhí)行工作中具體情況具體分析，從每個案件的實際出發(fā)，根據(jù)不同特點制定針對性強的執(zhí)行方案。

　　二、注重執(zhí)行措施的靈活應用。查封、扣押、凍結、拍賣和變賣等執(zhí)行措施和罰款、拘留等強制措施是案件得以順利執(zhí)行的強有力后盾，但是在當前形勢下，應當靈活使用。比如，對于被執(zhí)行企業(yè)正在使用的廠房、機器設備等主要生產(chǎn)設施，慎用扣押、拍賣和變賣等執(zhí)行措施；確需查封相關生產(chǎn)設施的，可以采取查封措施，但應當允許被執(zhí)行人使用，并加強對查封資產(chǎn)的監(jiān)管；對于已經(jīng)控制的被執(zhí)行企業(yè)資產(chǎn)，要選擇適當?shù)奶幹脮r機和處置方式，最大程度地實現(xiàn)執(zhí)行財產(chǎn)的價值。

　　三、注重執(zhí)行和解。應當把執(zhí)行和解貫穿于執(zhí)行案件的整個過程，通過多做雙方當事人的執(zhí)行和解與協(xié)調工作，既維護申請執(zhí)行人的合法權益，也妥善關照、處理好被執(zhí)行人的實際困難，提高執(zhí)行工作的社會效果，從而既能滿足申請執(zhí)行人的實現(xiàn)債權的執(zhí)行訴求，又保障被執(zhí)行人正常經(jīng)營發(fā)展或者正常生活。要盡量爭取申請執(zhí)行人同意延緩被執(zhí)行企業(yè)的履行期限，以維持企業(yè)正常運轉，幫助困難企業(yè)渡過難關。對于被執(zhí)行企業(yè)正在使用的廠房、機器設備等主要生產(chǎn)設施，要及時組織當事人協(xié)商，爭取使申請執(zhí)行人同意通過生產(chǎn)設施抵押方式給被執(zhí)行人企業(yè)以緩沖時間。

　　四、注重溝通民意。按照回應性司法的要求，執(zhí)行工作要積極回應企業(yè)在當前形勢下對人民法院工作的新要求與新期待，各級法院在具體工作中必須高度重視民意溝通工作，通過召開座談會、進企業(yè)調研等多種形式廣泛深入地了解不同類型、不同性質的企業(yè)對執(zhí)行工作的意見和建議，把合理的社情民意轉化為改進工作的具體措施，提高執(zhí)行工作水平。

　　五、注重與有關部門協(xié)調。應對這次國際金融危機，幫助企業(yè)渡過難關，實踐中央“三保”工作大局，單靠人民法院的力量是不夠的，必須爭取、協(xié)調相關部門共同努力，尤其對于被執(zhí)行人為國有大中型企業(yè)、金融機構、上市公司或國有控股上市公司，對其資產(chǎn)采取強制執(zhí)行措施可能導致其破產(chǎn)或影響社會穩(wěn)定的，可以主動與該企業(yè)的國有資產(chǎn)管理部門、監(jiān)管部門進行溝通協(xié)調，爭取其通盤考慮，幫助企業(yè)解決債務問題，防止影響企業(yè)的平穩(wěn)和長遠發(fā)展，真正使企業(yè)化危為機。

　　六、注重機制建設，積累工作經(jīng)驗。這次國際金融危機既給人民法院執(zhí)行工作帶來新的壓力和挑戰(zhàn)，也是對人民法院執(zhí)行能力的綜合考驗，更為今后應對此類事件提供了難得的機遇。比如建立重點案件排查機制，通過定期對可能影響社會穩(wěn)定的案件進行排查，對矛盾有可能激化的案件，做到及時掌握，及時向當?shù)攸h委、人大報告，及時與政府溝通情況，爭取重視和支持，尋求有效的解決措施。再如建立匯報溝通協(xié)調機制，對于執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的突出問題，及時向當?shù)攸h委、人大報告，及時與政府溝通情況，積極爭取黨委的領導和政府的支持；對案件執(zhí)行中需要相關部門做好配合工作的，要主動利用執(zhí)行聯(lián)動機制或執(zhí)行聯(lián)席會議制度，進行溝通協(xié)調，努力為案件執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。等等。這些在實踐中都可以轉化為常態(tài)的工作機制。(作者： 羅書臻）