城市管理中的人治色彩

　　流動商販與城管沖突頻仍的另一原因，與城管隊員的編制和管理體制有關(guān)。

　　城管局成立的時間較晚，他脫胎于配合中央關(guān)于建設(shè)文明城市、衛(wèi)生城市的評比活動而產(chǎn)生的監(jiān)察大隊。這是個從各大執(zhí)法部門中抽調(diào)而來的“雜牌軍”，在有重大檢查和迎接重要活動時迅速成立，又在活動結(jié)束后恢復(fù)原狀。這種狀況一直持續(xù)到1997年。當年，國家把幾種行政執(zhí)法權(quán)合而為一，交給一個新成立的機構(gòu)，就是城管局。

　　由于此時編制已被各行政部門瓜分，改革者對這一部門也缺乏足夠的重視，致使城管局很多執(zhí)法人員沒有公務(wù)員的編制。按今年6月份因待遇太低而鬧罷工的濟源城管大隊相關(guān)人士的說法，其公務(wù)員與非公務(wù)員之間的比例大約為1：4。在有限的財政撥款無力養(yǎng)活超編人員的情況下，通過罰款補足剩余的部分于是成為共識之選。

　　同時，這些非公務(wù)員執(zhí)法行為的合法性也受到廣泛質(zhì)疑。按照相關(guān)法律規(guī)定，執(zhí)法局的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員。其他人員如果代行執(zhí)法，必須取得行政機關(guān)的委托授權(quán)。

　　翟寶輝說，“大城管”的改革，由于城管局在其中的重要協(xié)調(diào)地位，其成員理應(yīng)取得公務(wù)員編制，“讓事業(yè)單位人員在其中協(xié)調(diào)顯得有點不倫不類”。

　　城管執(zhí)法有很多的靈活因素，由于沒有相應(yīng)的法律制約，其工作范圍非常不穩(wěn)定，因而編制數(shù)量的確定也是個問題�！氨热鐚τ诨ㄙM城管相當大精力的流動攤販，”翟寶輝說，“就存在明顯的‘看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事’的情況。有領(lǐng)導(dǎo)說，小商小販你還不管一管，城管局就下大精力管一管。又有領(lǐng)導(dǎo)說要適當解禁街頭流動商販，就不敢管了。后來辦奧運，又有領(lǐng)導(dǎo)說要管起來�！�

　　城市管理中典型的人治色彩，也是翟在制定“大城管”制度時重要的考量因素�！霸诂F(xiàn)有的體制下，我們還是要借助行政的力量，就是要發(fā)揮市長的作用�！薄暗�這只是個過渡機制，最終目的還是依法行政�！�

　　由于城市的發(fā)展水平參差不齊，牛鳳瑞對制定一部法律的效果表示懷疑：“法律可能對一些城市適用，對另外一些城市則是隔靴搔癢。制定法律前，必須要充分估計到城市之間的差異性�！�

　　權(quán)力擴張？

　　有學(xué)者對“大城管”中可能存在的權(quán)力擴張持警惕態(tài)度。

　　北京市民李懿亮說：“城管的職能本來已經(jīng)泛濫，幾乎無所不管�，F(xiàn)在又在前面加了個‘大’字，那要大到什么程度？”

　　翟寶輝承認，在“大城管”改革中，城管局的地位有所加強，“它事實上對城管委的其他成員行使一種監(jiān)督的權(quán)力”。江蘇淮安城管委每個月對成員單位進行一次考評，考評的得分高低與單位或領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績掛鉤，而考評的具體執(zhí)行，大多由城管局的工作人員完成。

　　鐘祥不是很認同城管權(quán)力過濫的說法，他認為城管的很多權(quán)力都是“被遺棄的權(quán)力”，“比如對流動攤販的管理，其他部門都是唯恐避之而不及。”

　　翟寶輝認為，除城管局之外，可能還存在另外一種濫權(quán)，就是城市的領(lǐng)導(dǎo)人濫用城管的權(quán)力，來完成其心目中的城市規(guī)劃�！氨热缡虚L想3～5天讓城市大變樣，也不是沒有這樣的例子。”

　　城管的對口管理也是關(guān)注的焦點。翟寶輝在大綱中建議，城管的行政指導(dǎo)機構(gòu)，中央由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以城市建設(shè)司為基礎(chǔ)，設(shè)立城市建設(shè)與城市綜合管理指導(dǎo)司，或單獨設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)司；建議各省(自治區(qū))由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳以城市建設(shè)處為基礎(chǔ)，設(shè)立城市建設(shè)與城市綜合管理指導(dǎo)處，或單獨設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)處。

　　雖然“行政指導(dǎo)機構(gòu)”的說法非常委婉，還是有專家提出了異議。一位接受《中國新聞周刊》采訪的業(yè)內(nèi)人士說：“‘大城管’，是協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的利益關(guān)系，而不是擴張某一個部門的權(quán)力邊界�！�

　　專家分析，“大城管”的改革嘗試，只是明確“城管是什么，城管做什么”的第一步，要使城管徹底“摘帽”，要實現(xiàn)“執(zhí)法型城管”向“服務(wù)型城管”的轉(zhuǎn)變，要使城市公共空間管理與弱勢群體利益達到平衡，出臺《城市管理法》才是根本的解決之道。★