城管執法，幾成眾多城市的共同困局。一邊是“野蠻、簡單”的指責，一邊是“執法難”的委屈；一邊是城市發展的迫切需要，一邊是執行實踐的尷尬回應。破解困局，呼喚城管執法從理念到方式的全面提升。西安的“標準化執法”，探出一條新路：從普通的行政管理模式，向真正意義上的法制化模式轉變。

　　“過去，西安的城管執法與其他地方一樣，老百姓只要一提城管，就會想起‘野蠻、不講理’。而我們的一線隊員卻很委屈，自己的工作明明是為了維護絕大多數人的利益，卻得不到應有的尊重與理解。”

　　西安市政府副秘書長、市城管執法局局長張建政說：“近一年的探索實踐，讓我們覺得，‘標準化執法’可能是破解這種困境的鑰匙。”

　　所謂“標準化執法”，張建政解釋說，就是用程序法規范執法行為，用細化的自由裁量權壓縮實體法的“彈性空間”，用司法的最終強制力和違法成本的付出實現長效管理，從而帶動執法理念、執法手段、執法方式等整個工作體系，由普通的行政管理模式，向真正意義上的法制化模式轉變。

　　厘清權力界限，全國首家城管執法巡回法庭成立

　　一個城管隊員給記者算了一筆賬：公園門口一個違章設攤賣棉花糖的小販，按每天賣100份計算，每月收入能達到2000至3000元。你暫扣他一套不值幾十塊錢的工具，他很快就賺回來了。與小販們“打游擊”，隊員們也一肚子苦水。更嚴重的是，小販們往往認為罰款就是城管為了自己增收才收取的，抵觸情緒很大。

　　為徹底改變這一局面，今年5月13日，蓮湖區法院成立了全國首家城管執法巡回法庭，配備了專門的審判人員，集中受理蓮湖區與西安市城管執法局的非訴案件移交執行工作。

　　“把執行工作交給法院，厘清了我們的權力界限，不與行政相對人直接發生經濟關系，對法院的處罰他們往往更心服口服。”西安市蓮湖區城管執法局局長牛愷分析一語中的。

　　在這樣的思路下，城管執法人員僅向當事人發出《行政處罰決定書》，督促當事人履行；當事人在法定期限內既不申請復議又不履行的，執法部門將向人民法院申請強制執行。

　　“與法院合作后，我們只需要兩人一組向當事人下達法律文書，強制執行工作交由法院去做，避免了城管隊員與行政相對人的正面沖突，可以較好地改變城管執法隊伍的形象。”牛愷介紹，9月2日，巡回法庭第一次對當事人進行了強制傳喚。截至目前，巡回法庭共受理蓮湖區城管執法局非訴執行案件210件，已審查執結205件，執行案款12萬余元。

　　“根據法律規定，我們面對一個勸解不聽的長期出店占道行為可以按最高3000元的額度連續下達處罰決定書，對延期不履行處罰義務的，每天還要加收3%的滯納金。”城管執法巡回法庭負責人翟俊杰認為，“違法成本成倍增加，會使絕大多數人不敢再違反相關規定，更會讓周圍的潛在違法者自覺消除違法的念頭。”

　　執法程序不打折，取消罰款票據杜絕亂作為　　

　　“標準化執法”的提出與試行，最早也是在西安市蓮湖區城管執法局。局長牛愷說，一件小事促使他們下決心進行變革：

　　2008年底，位于西關正街的一家商鋪正在店外張貼宣傳品，正在附近巡查的城管隊員發現后，就直接將宣傳品撕毀了。沒想到這一舉動惹惱了店家，圍觀群眾也紛紛加入指責行列。

　　這種場面正好被路過的蓮湖區城管執法局副局長程華撞見，他心里很不是滋味。當天，局里就召開領導班子會議，痛下決心改變執法方式。第二天，兩名城管隊員再次來到這家商鋪，向店主敬禮、出示證件、宣講相關法律條款，之后現場采集相關證據，經店主確認，出具了《行政處罰決定書》。第三天，城管隊員來到該店鋪時，店主已主動將宣傳單清理干凈，并繳納罰款，而且態度也非常客氣。

　　“同一個執法對象，面對同樣的處罰結果，為什么前后態度截然不同？這就是程序帶來的變化。”牛愷說，“現在我們的所有案件都按照嚴格程序執法，不為貪圖方便而化繁為簡。”

　　牛愷說：“最近，我們又出臺了一條新措施：全局不再使用罰款票據，只有分管局長簽過意見的處罰決定書才能蓋章，當事人只憑處罰決定到指定銀行繳納罰金，從源頭上解決了亂作為發生的可能。”　

　　細化620條處罰標準，自由裁量權由“柔”變“剛”

　　“城管執法，履行的是衛生、工商、市政等多個部門的全部或部分執法權，在執行過程中，存在多個法律適用條款沖突和處罰標準不夠細化的問題。”張建政說。

　　蓮湖區城管執法局解決這一問題的辦法是：首先，對正在執行的數十部法律、法規和規章進行全面梳理，對現有適用法條進行整合，選擇執法效力最高的一種，固定為對某一違法事實的唯一處罰依據。

　　其次，制定出臺了《城管執法行政處罰自由裁量權細化標準》，對工作中最常遇到的72種違法行為，分別按照違法事實性質、發生頻率、發生的地點和影響程度大小，在法定裁量幅度內細化成2至4個檔次，并制作成表格，使執法雙方一目了然。

　　自由裁量權彈性空間的壓縮，使隊員手中的“權力”減小了，卻把城管執法的權威放大了。在紅廟坡十字和團結中路有親哥倆各自經營的燒烤店，為招攬生意，他們把桌子擺上了人行道，結果哥哥被罰1000元，弟弟被罰1500元。說起這件事，弟弟沒什么怨言，對自己處罰重，是因為擺的桌子確實比哥哥多，地面也弄得太臟。

　　借鑒蓮湖區經驗，日前，由西安市城市管理綜合行政執法局制定、市法制局審核同意的《行政處罰自由裁量權執行標準》下發，文件將城管執法中涉及到的《道路交通安全法》、《城鄉規劃法》等25部法律法規進行了整合，共梳理出225條執法依據，細化處罰標準620條。（楊彥）