“一把手”是在具有中國特色政治生態中的特定稱謂,長期以來普遍成為官員履政的追求目標,但在公眾的心目中大有貶義化的趨勢,前者“愛”之深,后者“痛”之切。原因無他,在腐敗“關系人心向背和黨的生死存亡”(十七大語)的當前,“一把手”腐敗尤屬其中焦點與“樞紐”,牽一發而動全身。
“一把手”一旦腐敗,直接后果是干部提拔、建設工程、房地產開發、土地管理和資源開發等“一把手專權”領域成為腐敗的重災區。不僅如此,“一把手”腐敗往往還連帶該單位或地區形成“組織腐敗”。
《淮南子·主術訓》有言:“上多故則下多詐,上多事則下多態,上煩擾則下不定,上多求則下交爭”,兩千年前的警示,已成現實之定論。“一把手”越是淪陷,該單位或地區離政治清明、法度完善和民生祥和也就愈來愈遠。
“一把手”為何難監督
“一把手”廣義概念主要是指公共機構正職負責人,狹義概念是執政黨的正職負責人,一般來說就是大大小小的“書記”。也有一些單位,如實行總經理負責制的國企、校長負責制的學校,“一把手”就是總經理或校長。總之,嚴格意義上的“一把手”只有一個,即權力最大、說話最“管用”、開會居最中的那個人。
“一把手”這一約定俗成的特定稱謂,深刻反映了當前政治生態下,黨政正職負責人的集權特征。
從革命、建設、改革中一路走來,執政黨以一系列成就獲得政治合法性,常言道,“辦好中國的事情,關鍵在黨”,就現實而言,已具象化為“關鍵在黨的‘一把手’”。
脫韁的權力會奔向腐敗。長期以來,上下各方竭力尋找防范和根治“一把手”腐敗之良策,但收效甚微,難題待解。
其一,“體系內”監督體制缺乏獨立性。以省級以下紀檢體制為例,紀委和同級黨委都由黨代會選舉產生,共同對黨的代表大會負責,卻又規定紀委受黨委領導,從而很難實現對黨委的監督。
其二,“自上而下”的監督模式難以破解強勢利益同盟。破解強勢利益集團的交易與合謀是當前改革的重大命題。當前,主流反腐思路是以黨內法規為主要依據,以“上對下監督”為路徑展開。黨政問責制,實質上是“同體的上對下問責”。黨的巡視制度,號稱“懸在一把手頭上的尚方寶劍”,但其威力的發揮,有賴上下級主要領導人之間不存在既得利益關系的前提。可見,強勢利益集團的破解,是建立在“一把手”不腐敗前提之下。如果“一把手”腐敗,并形成利益同盟,甚至形成組織化腐敗體,那么,上對下的監督模式不僅不能起到監督作用,甚至可能成為利益交換或者利益輸送的工具。
其三,監督人員的自身腐敗所帶來的負效應。即授予監督機關更為獨立強大的監督權,如果缺乏有效監督,監督人員很有可能出現監督權濫用。如不授予其獨立的監督權,對權重位高的黨政一把手的監督有可能變得頗為羸弱。這一兩難境地,使得在改革監督領導體制方面心有顧忌。
紀委是黨內監督的專門機關,那紀委行使監督的權力由誰來監督?這顯然是一個邏輯怪圈。從權力授受關系看,黨的代表大會是最高監督機關,黨代會有權對紀委進行監督,但黨代會五年才召開一次,如何監督?紀委不是生活在真空里,近幾年一些地方紀委內部違紀違法現象呈上升勢頭。在“一把手”監督難題待解的同時,如何加強對紀委的監督,又成為一個新課題。
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