理順權(quán)力架構(gòu)
囿于既有格局,不從政治體制改革入手,想要解決“一把手”監(jiān)督問題如同隔靴搔癢,無法治本。
對這一道理本身,不難形成共識。但改革方案的選擇模式上卻有分歧:改革力度是“跳躍式”還是“漸進式”?改革方式是“上對下”還是“下對上”?改革路徑是“黨內(nèi)民主”為重點,還是“黨內(nèi)民主與人民民主”協(xié)同推進為重點?
試圖通過跳躍式政改方案,或者某一項一勞永逸的政改舉措,全面解決“一把手”腐敗問題,只是一個理想,并不現(xiàn)實。解決“一把手”監(jiān)督難題,應當立足于中國國情,另辟蹊徑。
既然是權(quán)力導致腐敗,治本之策便是分解與制約權(quán)力。在宏觀上,應堅持漸進式的政治體制改革之路,以“黨內(nèi)民主建設”為政治體制改革的著力點,通過加大黨代會為黨內(nèi)權(quán)力中心的領(lǐng)導體制的推行力度,輔以人大制度的完善化解“一把手”權(quán)力過分集中的現(xiàn)狀。在中觀上,建立競爭性選舉干部制度為突破口,發(fā)揮黨代表在黨內(nèi)的主體地位,破解強勢利益集團對施政的負面作用。在微觀上,通過反腐倡廉制度分進合圍,有效監(jiān)控易于產(chǎn)生腐敗的權(quán)力節(jié)點,逐步實現(xiàn)反腐倡廉制度創(chuàng)新目標質(zhì)的飛躍。
建議一:加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度,并與人大制度相對接
當前,黨內(nèi)民主制度改革原則就是“變對上負責為對下負責”,以黨內(nèi)民主來制約“一把手”的權(quán)力。通過較長時期的漸進式改革,逐步建立起以黨代會為權(quán)力中心的黨內(nèi)領(lǐng)導體制,真正確立黨代會作為黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)的地位,維護黨代會黨內(nèi)最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)的地位。
具體路徑是通過推行黨的代表大會常任制,改變實際運作中常委會取代全委會,全委會取代黨代會,權(quán)力集中在常委會特別是主要領(lǐng)導手中的權(quán)力架構(gòu)倒置現(xiàn)象。黨代會五年期間每年召開一次代表會議,履行除選舉之外的其他職能。將常委會和正職負責人行使的決策權(quán)讓渡給黨代會和全委會行使。
另一方面,逐步探索黨內(nèi)民主制度與人民代表大會制度相對接、相協(xié)調(diào)的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)體系,充分發(fā)揮人民代表大會制度對政府決策行為和任免政府負責人的監(jiān)督制約。
建議二:逐步建立起在黨代會領(lǐng)導下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力格局
可以考慮對黨的各權(quán)力機構(gòu)進行調(diào)整劃分,比如紀委將部分全局性的監(jiān)督職能“還給”黨代會。黨代會履行決策權(quán),全委會履行執(zhí)行權(quán),黨代會和紀委履行不同層次上的監(jiān)督權(quán)。
建議三:黨內(nèi)建立競爭性選舉制度
無論是現(xiàn)行的黨的代表大會制度,還是黨的代表大會常任制,都是一種代議式民主,這樣一種民主形式,黨代表的產(chǎn)生將是一個至關(guān)重要的問題。可以說,黨代表的產(chǎn)生實質(zhì)上直接涉及黨代會常任制的合理性、合法性及其功能的發(fā)揮。黨代表產(chǎn)生的最有說服力和公信力的制度選擇,就是要按照公開、平等的原則進行競爭性選舉。
實行競爭性選舉最大的好處是保證代表的素質(zhì),黨代表不是一種榮譽稱號,而是要參政議政的,是要管大事、議大事的。只有高素質(zhì)的或具有普遍代表性的代表才具備相當?shù)膮⒄h政能力。
從我們國家和我們黨的實際情況看,目前探索競爭性選舉應當注意處理好兩個關(guān)系:
一是上級指定的候選人與基層支部討論推薦候選人的關(guān)系。在實行黨代會常任制體制下,上級領(lǐng)導尤其是“一把手”決定候選人的制度基礎(chǔ)已經(jīng)不存在了,從這個角度出發(fā),上級推薦少數(shù)人作為候選人是科學的、符合國情黨情實際的。
二是預設代表比例與平等選舉的關(guān)系。平等選舉的 “平等”,中國式名字叫“海選”。如果在黨代表的選舉中實行“海選”,應當以制度的方式規(guī)定代表的構(gòu)成比例,表面上看是給競爭性套上了框子,但實質(zhì)上是以政治手段盡量促進公平的實現(xiàn)。
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