(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　人們有理由期待，在各地頻發(fā)的拆遷對(duì)抗性事件，能產(chǎn)生一種倒逼效應(yīng)，從而讓這種外部壓力轉(zhuǎn)化為制度變革的內(nèi)在動(dòng)力

　　《拆遷條例》，改還是不改？

　　本刊記者/韓永

　　近兩年，因強(qiáng)拆而引發(fā)抵抗的事件已有多起。長(zhǎng)期關(guān)注拆遷問題的社科院農(nóng)村所研究員于建嶸公開發(fā)文說，中國(guó)的拆遷問題，已經(jīng)到了“民不畏死”因而“莫要以死懼之”的地步了。“此事之破題，需要另尋他途。”

　　對(duì)“肇事者”之一——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(下簡(jiǎn)稱“條例”)的改造成為備選的路徑之一。今年11月7日，北大法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、姜明安、錢明星等5位教授以公民身份上書全國(guó)人大，力陳該條例與上位法的諸多沖突，建議對(duì)沖突之處予以撤銷或修改。

　　北京才良律師事務(wù)所律師、著名拆遷律師王才亮同時(shí)建議，這種修改不應(yīng)止于對(duì)該《條例》的動(dòng)刀，而應(yīng)該覆蓋整個(gè)拆遷制度。他說，各地頻頻發(fā)生的拆遷案件，或可對(duì)這一過程產(chǎn)生一種倒逼效應(yīng)。

　　強(qiáng)拆前傳

　　這些人命攸關(guān)的拆遷事件，在強(qiáng)拆之前，拆遷人大多已在法律上埋好了“伏筆”——《條例》規(guī)定，在強(qiáng)拆之前，拆遷人先要通過兩道關(guān)。

　　第一關(guān)是取得拆遷許可證。頻繁的拆遷事件發(fā)生后，拆遷人和相關(guān)的政府部門廣為援用的一個(gè)辯詞，就是其拆遷的手續(xù)齊全。而其中的一個(gè)重要的手續(xù)，是拿到拆遷許可證。

　　但在“上書五教授”之一的王錫鋅教授看來，現(xiàn)行《條例》所規(guī)定的拆遷許可程序的背后，存在著天然的巨大漏洞，它使得拆遷許可證的獲得，一開始就陷入一種“拿自家的耙子，去拆人家墻”的邏輯悖論中。這一漏洞就是：拆遷許可，本應(yīng)以對(duì)被拆遷人房屋所有權(quán)的有效征收，即贖買房屋的所有權(quán)作為前提，但在《條例》對(duì)拆遷許可設(shè)定的5個(gè)條件中，根本就沒有有效征收這一項(xiàng)。

　　《條例》第七條，對(duì)拆遷人申請(qǐng)拆遷許可證所設(shè)定的條件共有5個(gè)：一、要有建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；二、要有建設(shè)用地規(guī)劃許可證；三、要有國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；四、要有拆遷計(jì)劃和拆遷方案；五、要有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金的證明。

　　“就是說，拆遷人只要獲得用地的許可，不需要房屋所有人的同意，就可獲得拆遷許可證。”王錫鋅說。一位代理過多起拆遷案件的北京律師打了個(gè)比方：“這就等于說，在我手握房屋所有權(quán)的情況下，別人已經(jīng)背著我，把我的房子給處分了。”“而一個(gè)合法的程序應(yīng)該是：你先把我的所有權(quán)買走，你才有權(quán)處分。這個(gè)買走所有權(quán)的程序，就是征收。”

　　在取得拆遷許可證后，按照《條例》的規(guī)定，拆遷人開始進(jìn)入對(duì)被拆遷房屋定價(jià)的階段。之所以說是“定價(jià)”，而不是“討價(jià)還價(jià)”，是因?yàn)檫@一過程很容易被政府主管部門的一紙裁決強(qiáng)行中斷。《條例》第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。”

　　此處所指“當(dāng)事人”，既包括拆遷人，也包括被拆遷人。但上述拆遷律師告訴《中國(guó)新聞周刊》，在實(shí)踐中向房屋拆遷部門申請(qǐng)裁決的，絕大多數(shù)是拆遷人，“一方面是因?yàn)樗麄兏�關(guān)注拆遷的進(jìn)度，另一方面，作出裁決的機(jī)關(guān)，正是之前簽發(fā)拆遷許可證的機(jī)關(guān)。該機(jī)關(guān)在上一個(gè)環(huán)節(jié)中罔顧被拆遷人利益的表現(xiàn)，已經(jīng)傳達(dá)出一個(gè)清晰的信號(hào)：在拆遷人與被拆遷人之間因補(bǔ)償問題爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，它會(huì)選擇站在拆遷人這一邊。”

　　甚至有拆遷人摸準(zhǔn)此脈，對(duì)拆遷公告密而不發(fā)或者發(fā)在別人看不到的地方，以免引發(fā)被拆遷人的糾纏。待到公告期滿，馬上訴諸裁決，讓被拆遷人猝不及防。“北京就有過這樣的案例，”北京才良律師事務(wù)所律師王才亮告訴《中國(guó)新聞周刊》。

　　在裁決這一關(guān)被輕易攻破后，強(qiáng)拆就已經(jīng)迫在眉睫了。《條例》第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”

　　裁決規(guī)定的搬遷期限一般較短，上海閔行區(qū)近日廣為關(guān)注的“一個(gè)女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰(zhàn)”的主角潘蓉，在收到行政裁定的第15天，就等來了隆隆推進(jìn)的大型挖掘機(jī)。

　　利益鏈條

　　拆遷人的定價(jià)申請(qǐng)之所以能輕易獲批，受訪的多位業(yè)內(nèi)人士分析稱，是因?yàn)榈胤秸�府在背后有扯不清的利益�?lián)系。

　　一個(gè)顯而易見的證據(jù)，是一些遭遇強(qiáng)拆的房子，其價(jià)格在裁定中嚴(yán)重被壓低。潘蓉400多平方米的四層小樓，在裁定中能夠獲得的補(bǔ)償，是每平米761元的房屋重置補(bǔ)貼，再加上1480元的土地補(bǔ)償。而在同一地段，商品房的價(jià)格已經(jīng)賣到1.5萬元一平米。潘蓉對(duì)前來動(dòng)員的政府官員說：“我這棟房子，你給我67萬元。我現(xiàn)在給你70萬元，你就給我買一個(gè)差不多屋況的，怎么樣？”對(duì)方回答說這根本不可能。

　　上文提到的拆遷律師告訴《中國(guó)新聞周刊》，在總的成本既定的情況下，開發(fā)商愿意在招拍掛中為土地出價(jià)的高低，與其可能為拆遷所付出的成本成反比。“在拆遷中付出的成本越小，開發(fā)商越肯為土地付出高價(jià)，反之亦然。這就將政府和被拆遷人置于天平的兩端。地方政府如果想從土地中獲利，就不得不通過手中的權(quán)力，壓低對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償價(jià)格。”

　　上海的潘蓉事件還有一個(gè)插曲：在閔行區(qū)政府和拆遷人樞紐工程建設(shè)公司簽訂的土地拆遷大包干協(xié)議中，該公司委托給區(qū)政府的征地款是每畝地130萬元，整個(gè)虹橋機(jī)場(chǎng)的拆遷費(fèi)用高達(dá)148億元。但是補(bǔ)貼到被拆遷人手中的征地款是每畝38萬元。剩下的每畝近100萬元的補(bǔ)償款哪兒去了？閔行區(qū)虹橋樞紐動(dòng)遷指揮部主任吳仲權(quán)解釋說，該地塊是在政府的擴(kuò)建消息傳出后才大幅提升的，因此由之產(chǎn)生的土地增值價(jià)值不應(yīng)該由群眾取得。

　　王才亮還向《中國(guó)新聞周刊》提到了地方政府與開發(fā)商合作的一種發(fā)生變異的形式。他說，由于土地出讓金還要上繳給中央30%，有些地方政府正謀劃著將其中的一部分轉(zhuǎn)化成拆遷費(fèi)用。“比如土地出讓金本來有一個(gè)億，我只收你2000萬，另外的8000萬就搞成拆遷費(fèi)用。前者是要進(jìn)中央財(cái)政預(yù)算的，后者則不進(jìn)。”至于可能會(huì)在招拍掛中失去競(jìng)爭(zhēng)力，王才亮說，一個(gè)常用的規(guī)避辦法就是找一個(gè)關(guān)聯(lián)公司作為競(jìng)標(biāo)的陪襯。

　　倒逼改革

　　在拆遷引發(fā)的群體性事件頻發(fā)的大背景下，拆遷制度的改革重被提上日程。這一改革的路徑有兩個(gè)，一個(gè)是從理論上完善拆遷制度，二是在現(xiàn)實(shí)中借案件倒逼該制度改革。

　　“上書五教授”之一的王錫鋅教授認(rèn)為，這一改革的核心在于要平抑政府的利益沖動(dòng)。他說，要做到這一點(diǎn)，從制度設(shè)計(jì)上可以分幾步走：一是強(qiáng)調(diào)必須是為了公共利益才能拆遷。“商業(yè)開發(fā)不能由政府出面”。

　　何為公共利益？王錫鋅說在《物權(quán)法》起草時(shí)，曾有人提出對(duì)公共利益做一個(gè)清楚的描述、列舉，但由于一些人的反對(duì)未遂。他說，現(xiàn)在對(duì)其進(jìn)行明確的列舉是不太可能的，但可以通過兩個(gè)程序予以彌補(bǔ)，一是可以規(guī)定一些原則，二是再配置一個(gè)要利益相關(guān)者以及公眾廣泛參與的程序。“比如舊城改造，其實(shí)就是商業(yè)開發(fā)，但政府可能說是公共利益，這時(shí)候就應(yīng)有討論。這就能打破地方政府對(duì)公共利益界定的壟斷性話語權(quán)。”

　　這一制度設(shè)計(jì)的第二步，就是規(guī)定即便拆遷是為了公共利益，也要有公平的補(bǔ)償。“什么是公平？最重要的就是市場(chǎng)比較。你拆我們房子，我們可以按照同一地段同樣房子的市值作比較。是拆遷時(shí)候的市值，而不是以前的。”王錫鋅說：“如果真能給予市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償，政府拆房子賣地就沒有差價(jià)了。如果不是為了公共利益，(地方政府)就沒必要考慮拆了。”王錫鋅說，如果能做到這個(gè)，就等于抽掉了地方政府強(qiáng)勁的利益驅(qū)動(dòng)，無異于釜底抽薪。

　　第三步，是將補(bǔ)償從現(xiàn)有的拆遷階段提至征收階段。這樣不僅可以修補(bǔ)《條例》與幾個(gè)上位法之間的沖突，還會(huì)漸次扶起已經(jīng)倒下的多米諾骨牌。“其中的要義在于，拆遷一定要在征收完成后進(jìn)行，而征收的完成則以補(bǔ)償?shù)耐瓿勺鳛榍疤帷薄?/p>

　　至于在雙方因價(jià)格問題爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)應(yīng)如何處理的問題，王錫鋅建議像國(guó)外一樣，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，而不是像現(xiàn)在這樣由難逃利益干系的政府有關(guān)部門進(jìn)行裁定。

　　王錫鋅說，在這一領(lǐng)域，最主要的立法其實(shí)不應(yīng)該是拆遷法，而應(yīng)該是不動(dòng)產(chǎn)的征收與補(bǔ)償法。“應(yīng)該對(duì)《物權(quán)法》第42條有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定立一個(gè)配套的法律，而我們現(xiàn)在關(guān)注的僅僅是末端”。

　　但這一制度設(shè)計(jì)如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)？全國(guó)人大法工委法規(guī)備案室官員對(duì)5教授的上書回應(yīng)說，國(guó)務(wù)院正在準(zhǔn)備修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，目前已組織相關(guān)部門再次進(jìn)行前期的立法調(diào)研工作。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，國(guó)務(wù)院法制辦于12月16日對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行專項(xiàng)研討。像當(dāng)年孫志剛案引發(fā)收容遣送條例廢除一樣，此次由唐福珍案引發(fā)的法律修改，也許值得期待。★