對農(nóng)地法律制度的完善,應(yīng)當(dāng)注重堅(jiān)持以人為本,從倡導(dǎo)不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權(quán)力濫用、還權(quán)于民。也就是說,農(nóng)地問題立法應(yīng)突出農(nóng)民的主體意識,發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智,使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定,給他們以充分的選擇權(quán);將涉及農(nóng)地權(quán)利的各方面問題作為一個(gè)整體來思考解決方案;以農(nóng)民為價(jià)值依歸,在法律上予以相同對待,促使農(nóng)民的各種合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn),使得“物盡其用、地盡其利”。
———陳小君
對話人:
法制日報(bào)記者胡新橋 余飛
中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負(fù)責(zé)人、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副校長陳小君
對話動機(jī):
最新消息稱,2010年中央一號文件已經(jīng)定稿,依然圍繞“三農(nóng)”問題展開。算上這份文件,中央已連續(xù)七年以“一號文件”的形式出臺強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)措施,“三農(nóng)”問題的解決漸入佳境。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)村土地法律制度研究中心自2007年始在全國10省的田間地頭進(jìn)行調(diào)研。至今,該中心已收集到當(dāng)代中國農(nóng)民土地權(quán)利的大量樣本和調(diào)研數(shù)據(jù)。
在強(qiáng)調(diào)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的時(shí)代背景下,當(dāng)代中國農(nóng)民最需要解決哪些問題?農(nóng)民賴以生存的耕地如何進(jìn)一步得到保護(hù)?就這些問題,記者與中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副校長、中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負(fù)責(zé)人陳小君展開了對話。
□對話
兩項(xiàng)重要物權(quán)最需要立法完善
記者:今年的中央一號文件將連續(xù)第七次聚焦“三農(nóng)”問題已無懸念。近年來,中央出臺的諸多舉措,如農(nóng)業(yè)稅取消、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)免除、新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面覆蓋、農(nóng)村最低生活保障制度等等,正在逐步解決9億農(nóng)民的一系列生活和發(fā)展的問題。通過調(diào)研,您覺得在這些問題得到解決后,農(nóng)民最需要的權(quán)利有哪些?這些權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中都能得到保障嗎?
陳小君:通過調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn),農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩項(xiàng)重要物權(quán)。這兩個(gè)權(quán)利看起來普遍,但實(shí)際上內(nèi)容非常豐富,包含了很多具體的權(quán)利元素。
就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而言,農(nóng)民迫切需要的是能夠自主、穩(wěn)定地行使權(quán)利。土地承包經(jīng)營自主權(quán)體現(xiàn)在很多方面,比如自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利,根據(jù)2007年至2008年對10省調(diào)查的情況來看,農(nóng)民希望承包地能夠采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式流轉(zhuǎn),一些地方的農(nóng)民甚至希望承包地能夠入股,還有一些地方的農(nóng)民希望承包地以抵押的方式流轉(zhuǎn)。
在宅基地使用權(quán)方面,對這項(xiàng)權(quán)利的流轉(zhuǎn)急需法律加以規(guī)制。2009年我們在對四省的農(nóng)地法律制度調(diào)查中了解到,與城鎮(zhèn)較臨近的地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為突出,而在較偏遠(yuǎn)的地區(qū)就基本上沒有這種現(xiàn)象。雖然國家的政策法規(guī)一直禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn),但在城鄉(xiāng)接合部,這種現(xiàn)象很難避免。在城市房價(jià)不斷高漲的情況下,城鎮(zhèn)居民普遍看好郊區(qū)農(nóng)村宅基地的較低價(jià)格,盡管法律明確禁止,但隱性的宅基地流轉(zhuǎn)市場仍然存在。通過進(jìn)一步訪談我們發(fā)現(xiàn),由于城鎮(zhèn)居民獲得的農(nóng)村宅基地和房屋缺乏法律依據(jù),雙方的權(quán)益都不能得到有效保護(hù),很容易產(chǎn)生糾紛,而且矛盾還不好化解。
總體來說,土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實(shí)中得到了較好的保障,但并不是說不存在問題。比如,農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化導(dǎo)致土地權(quán)益受損的情況較為普遍。另外,農(nóng)民的承包地、宅基地因征收等原因?qū)е聶?quán)利受損以及補(bǔ)償不到位的情況也比較突出。這些問題在當(dāng)前情況下,有法律層面、制度層面和經(jīng)濟(jì)層面等多個(gè)方面的原因,可以說保障還有一定的缺失。
記者:您剛才提到,對農(nóng)民迫切需要的權(quán)利的保障還有一定的缺失,可以具體分析一下其中的原因嗎?這種缺失可以通過什么辦法來彌補(bǔ)?
陳小君:從法律層面來看,土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在物權(quán)法中有規(guī)定,但還不完善,欠缺體系性。比如,對于關(guān)系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權(quán),物權(quán)法里只有寥寥四條,基本上沒有對權(quán)利進(jìn)行細(xì)致規(guī)范,而應(yīng)參照適用的土地管理法也沒有相應(yīng)的規(guī)范,致使相關(guān)領(lǐng)域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在。可以說,法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要原因。
此外,農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障還有制度層面的原因,如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的市場機(jī)制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不僅需要供需雙方,而且還需要有一定的中介機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但從目前的實(shí)際情況來看,中介機(jī)構(gòu)還比較缺乏,而且也沒有得到農(nóng)民的信賴。還有,在承包地、宅基地的征收方面,怎樣制定一個(gè)比較合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有制度保障,農(nóng)民很少有參與權(quán)。
社會因素也是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利保障不到位的原因之一。如集體經(jīng)濟(jì)組織功能缺位,農(nóng)民個(gè)體較為分散,權(quán)利得不到有力維護(hù)。另外,社會因素還體現(xiàn)在農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化而導(dǎo)致的土地承包權(quán)益受損方面。雖然法律規(guī)定了男女平等,而且婦女地位得到了很大提高,但由于我國婚嫁制度的原因造成了隱性的性別歧視,“出嫁女”的土地承包經(jīng)營權(quán)受到損害的情況比較常見。
要解決這些問題,就必須系統(tǒng)梳理研究農(nóng)村土地權(quán)利體系,有針對性地完善土地法律法規(guī),并制定相應(yīng)的適應(yīng)市場機(jī)制的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度。另外,完善農(nóng)民土地權(quán)利的訴訟糾紛解決機(jī)制與調(diào)解、仲裁等糾紛解決機(jī)制,為農(nóng)民實(shí)際上擁有的各種土地權(quán)利提供充分且及時(shí)的救濟(jì),也是在農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)方面一個(gè)不可忽視的因素。
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