中新網(wǎng)5月28日電 自非典災(zāi)難發(fā)生以來(lái)，中國(guó)財(cái)政的表現(xiàn)出乎許多人的意料，諸多舉措環(huán)環(huán)相扣，一氣呵成，有力地保證了中央在非常時(shí)期的“兩手抓(一手抓防治非典，一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展)”方略。本周出版的《瞭望》周刊指出，危機(jī)凸顯中國(guó)財(cái)政應(yīng)變能力。
文章層層遞進(jìn)，分析了如下一些問(wèn)題——
中國(guó)財(cái)政能力為何能明顯增強(qiáng)
據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶介紹：截止5月20日，各級(jí)財(cái)政已安排資金近100億元用于防治非典。同時(shí)，國(guó)家規(guī)定對(duì)農(nóng)民非典患者實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療救治。包括從留驗(yàn)、隔離到治療全過(guò)程的伙食、住院等費(fèi)用，全部由政府負(fù)擔(dān)。這在中國(guó)歷史上前所未有。
一位財(cái)政部資深人士感慨地說(shuō)：“有錢(qián)沒(méi)錢(qián)語(yǔ)氣都不一樣，10年前全國(guó)財(cái)政收入僅3000多億，那時(shí)，每年中央財(cái)政增量只有20多億元。今天，比分稅制改革前增量多了16000多億，財(cái)政能力明顯增強(qiáng)�！蔽恼乱鲋袊�(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)助理、財(cái)政專(zhuān)家高培勇教授指出，這要?dú)w功于分稅制改革的功勞，“如果沒(méi)有1994年分稅制的改革，現(xiàn)在就不可能有如此之強(qiáng)的中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力�！�
9年前的分稅制改革是中國(guó)財(cái)政體系發(fā)生的一場(chǎng)深刻變革。分稅制改革增加了兩個(gè)比重——財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重。同時(shí)，5年前提出的建立公共財(cái)政的基本框架，促進(jìn)了財(cái)政從原來(lái)的無(wú)所不包、無(wú)所不管的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，這從財(cái)政支出的角度確立了財(cái)政用于公共服務(wù)、公共產(chǎn)品和公共投資的支出。文章說(shuō)，盡管這項(xiàng)改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，但如果沒(méi)有這兩項(xiàng)改革，出現(xiàn)非典這樣大的疫情是難以應(yīng)付的。
加大支出會(huì)否傷筋動(dòng)骨
預(yù)算內(nèi)外有多少錢(qián)可以處理應(yīng)急事件？文章指出，通常，兩個(gè)數(shù)字十分重要：財(cái)政總收入和稅收增長(zhǎng)。由于非典事件，“預(yù)備費(fèi)”開(kāi)始被人們關(guān)注。中國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定，每年預(yù)算安排當(dāng)中要有1%～3%的后備金，就是為了應(yīng)付像非典這樣的突發(fā)事件。從支出看，去年全國(guó)財(cái)政支出22012億元，按照3%計(jì)算，后備金在660億元左右。如果非典支出不超過(guò)200億元的話，只占全國(guó)財(cái)政總支出的0.9%。另外，發(fā)大水等災(zāi)害，還有預(yù)算內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)救災(zāi)資金。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)助理、財(cái)政專(zhuān)家李俊生教授認(rèn)為：“抗擊非典造成的中央和地方增加支出，不會(huì)對(duì)年度預(yù)算有太大影響”。
高培勇則稱(chēng)，財(cái)政部的手中還有一張超預(yù)算增收“大牌”未出。高介紹：去年稅收增長(zhǎng)12%左右，而原定增長(zhǎng)是8.0%。也就是說(shuō)，在所通過(guò)的預(yù)算之外，還有4個(gè)百分點(diǎn)的超預(yù)算增長(zhǎng)。
非典對(duì)稅收影響有多大
自抗擊非典以來(lái)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部對(duì)疫情地區(qū)、部分困難行業(yè)、在限定時(shí)段內(nèi)出臺(tái)了四項(xiàng)財(cái)稅優(yōu)惠政策，概括起來(lái)，一是減免18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，二是減免收取15項(xiàng)政府性基金，三是減免部分稅收，四是對(duì)中央民航和旅游企業(yè)短期貸款實(shí)行財(cái)政貼息。加上以前出臺(tái)的對(duì)一線醫(yī)務(wù)和防疫工作者按規(guī)定取得的臨時(shí)補(bǔ)助免征個(gè)人所得稅等三項(xiàng)優(yōu)惠政策，文章指出，稅費(fèi)減免意味著財(cái)政減收，而抗擊非典使財(cái)政增支。這是否影響到今年預(yù)算的完成？
對(duì)此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明指出，除對(duì)航空公司免收民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金之外，減稅的行業(yè)主要影響的是地方稅，而不是中央稅。中央財(cái)政的主要稅源是增值稅、消費(fèi)稅和所得稅，其中，增值稅75%是中央所得，消費(fèi)稅是100%中央稅，新增所得稅60%屬于中央。減免優(yōu)惠稅收主要是營(yíng)業(yè)稅，是地方稅。
文章引述財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶一句“十分經(jīng)典”的話說(shuō)：“財(cái)政減收終可數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難限量”�？梢�(jiàn)，影響稅收最主要的因素仍然是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
高培勇分析認(rèn)為，非典對(duì)稅收的影響首先是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，其次是政府的稅收優(yōu)惠政策。但指出，非典對(duì)財(cái)政收入的影響非常有限。從非典對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊的角度看，稅收有一個(gè)最大的特點(diǎn)，就是稅收的格局是流轉(zhuǎn)稅占70%，所得稅占30%。流轉(zhuǎn)稅不會(huì)隨著企業(yè)盈虧而變化，即使企業(yè)虧損也要繳稅。從流轉(zhuǎn)稅的格局看，非典主要影響的是第三產(chǎn)業(yè)，而涉及到第三產(chǎn)業(yè)的主要是營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅只占流轉(zhuǎn)稅的1／4。其結(jié)論是：從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下降對(duì)稅收的影響看，至多會(huì)影響稅收100億～200億元的范圍之內(nèi)，有可能還要少。
從政府主動(dòng)減稅對(duì)稅收的影響看，高培勇測(cè)算認(rèn)為，“如果算大賬，至多在200億之內(nèi)。”
結(jié)論是，從收入與支出角度看，受非典的沖擊對(duì)稅收減收的影響，至多是300億～400億元，也可能在300億元以下。如果考慮受益行業(yè)的增收，可能會(huì)更好一點(diǎn)。
財(cái)政赤字會(huì)否被突破
疫情對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響已經(jīng)顯現(xiàn)，并將反映到財(cái)政收支。那么，今年財(cái)政赤字3198億元的規(guī)模？高培勇認(rèn)為，今年一定會(huì)突破赤字規(guī)模。理由有二：其一，政府總是有擴(kuò)張支出的沖動(dòng)，非典是最好的理由；第二，財(cái)政收入減收，財(cái)政支出增加，兩項(xiàng)相加有500億左右。
蘇明認(rèn)為，財(cái)政收入無(wú)法調(diào)控，支出是可以調(diào)控的，赤字規(guī)模也是可以調(diào)控的。由于非典的影響，收入減少只是一個(gè)方面，重要的是可以壓縮支出，可以采取非常措施。他強(qiáng)調(diào)，既要開(kāi)綠燈把當(dāng)前的事情安排好，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，突破赤字會(huì)進(jìn)一步加大風(fēng)險(xiǎn)。
文章指出，不能否認(rèn)，壓縮支出是有難度的。以往的調(diào)整均是基于增量的調(diào)整，存量難以做文章。人們難以力求使存量的結(jié)構(gòu)朝著向弱勢(shì)群體的支出轉(zhuǎn)化，只是期盼在增量的安排上加大支出力度。高培勇也承認(rèn)：增加“此”支出勢(shì)必消減“彼”支出，財(cái)政支出的背后是既有的利益格局，這是非常難以調(diào)整的。
但令人驚喜的是，支出減少的情況已經(jīng)出現(xiàn)。行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)費(fèi)用呈下降趨勢(shì)。 蘇明說(shuō)：“通過(guò)廉政建設(shè)，政府的運(yùn)行成本是可以減少的，也是可以壓支的”。
暴露公共財(cái)政體系的問(wèn)題
高培勇說(shuō)：幸虧中國(guó)初步打下了公共財(cái)政框架的基礎(chǔ)，才能夠在非典肆虐的時(shí)期有比較令人滿意的反應(yīng)。只有進(jìn)一步加快公共財(cái)政制度的建設(shè)步伐，才能在未來(lái)的各種突發(fā)性事件中有更加令人滿意的表現(xiàn)。
但文章指出，面對(duì)非典，人們認(rèn)識(shí)到公共衛(wèi)生關(guān)系到公共安全，由此檢驗(yàn)出既有的公共財(cái)政的制度框架體系還不完善。
李俊生認(rèn)為：“非典疫情對(duì)中國(guó)的沖擊，暴露了公共財(cái)政體制和公共管理體制建設(shè)上的問(wèn)題。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府是足球場(chǎng)的裁判員，但這只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一個(gè)職能，足球場(chǎng)看臺(tái)上有觀眾，政府必須要考慮給予他們一個(gè)安全的環(huán)境。從這個(gè)角度看，這是我們建立公共財(cái)政非常好的契機(jī)”。
高培勇認(rèn)為：“我們對(duì)既有的公共衛(wèi)生的投入是不足的。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施非常薄弱，不要說(shuō)對(duì)應(yīng)突發(fā)起來(lái)的公共衛(wèi)生事件，就是維系正常的運(yùn)轉(zhuǎn)也非常困難。衛(wèi)生方面的科研攻關(guān)的支出也是比較少的”。目前，中國(guó)在公共衛(wèi)生方面的投入都帶有“救火”性質(zhì)。沒(méi)有走到主動(dòng)增加公共衛(wèi)生投入的階段。
財(cái)政部有關(guān)人士透露，今后用于公共衛(wèi)生方面的支出肯定會(huì)增長(zhǎng)，這是公共財(cái)政發(fā)展和建設(shè)的方向。專(zhuān)家認(rèn)為，是否能夠以此為契機(jī)，把嚴(yán)峻形勢(shì)逼迫下的投入轉(zhuǎn)變?yōu)榛诠藏?cái)政的理念，增加對(duì)滿足人們需求的公共支出，需要加大公共財(cái)政建設(shè)的步伐。文章透露，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶最近將專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)專(zhuān)家緊急商討，主題便是公共財(cái)政的改革。
(作者：趙憶寧)
