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        中國新聞周刊透視審計變法:風(fēng)暴之后的權(quán)力回歸

        2003年07月18日 14:07

          (聲明:刊用中國《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán)并注明摘自中國新聞社中國《新聞周刊》。聯(lián)系電話:68994602)

          專訪國家審計署審計長李金華——風(fēng)暴之后的權(quán)力回歸

          這個夏天,“審計風(fēng)暴”震撼著民眾的心。7月,剛好60歲的李金華留給人們是一個格外硬朗的形象。6月25日,這位國家審計署審計長向全國人大常委會作了“關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。

          當(dāng)天,審計署的官方網(wǎng)站全文發(fā)布,新華網(wǎng)轉(zhuǎn)載。瞬間,這個內(nèi)容全面、措辭坦率的報告引起了熱烈反響。這是李金華本人也沒想到的

          本刊記者/王晨波 -沈冰李彬彬

          近年來審計署被上下寄予厚望。“審計署要成為中國廉政署、法治署、正氣署”,這是朱钅容基的期望。“位更高、權(quán)更重的強(qiáng)勢審計署”,這是一些學(xué)者的判斷。但李金華的心中有一個自己的定位:“審計就是國家財產(chǎn)的看門狗”。

          7月4日,審計署公布《審計署二00三至二00七年審計工作發(fā)展規(guī)劃》。“效益審計”被以前所未有的高調(diào)推出。許多民間聲音認(rèn)為這是一次“審計變法”。審計署的職能、工作方式發(fā)生了根本變化——從原先監(jiān)管國資的真實(shí)合法到現(xiàn)在同時監(jiān)管國資的使用效益。

          這是否意味著審計署的權(quán)力被放大或真正回歸?實(shí)踐中是否如此?還不得而知,但從中人們還是感到新一屆政府支持下的這次“審計風(fēng)暴”及“審計變法”中新的變化。

          7月8日,中國《新聞周刊》、中央電視臺《經(jīng)濟(jì)半小時》對國家審計署審計長李金華進(jìn)行了聯(lián)合專訪。

          “審計風(fēng)暴的影響我也很意外”

          記者:這次公布的2002年審計報告引起了巨大的反響,被人們稱為“審計風(fēng)暴”,這樣的結(jié)果在您的意料之中嗎?

          李金華:這個反響確實(shí)在意料之外,我感到老百姓越來越關(guān)注審計部門的聲音。事實(shí)上,這次報告在審計內(nèi)容上跟往年報告相比,并沒有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。比如,今年被審計部門跟去年相比沒有增加;違規(guī)資金總量上變化也不大,只是審計披露的問題更加明顯。

          這種情況正是我們希望看到的,我們可以借助公眾輿論的力量,讓全社會來共同努力解決這些問題。僅靠審計署肯定是不夠的。

          記者:輿論認(rèn)為2002年的審計報告“措辭嚴(yán)厲前所未有”,您怎么看?

          李金華:措辭確實(shí)更為嚴(yán)厲,我最后修改了報告,在內(nèi)容上改動不大,但是在措辭上更為嚴(yán)厲。比如財政部為本系統(tǒng)安排預(yù)算支出的問題,在年初安排預(yù)算時,有部分資金沒有批復(fù)落實(shí)到具體部門和項目,而是在年度執(zhí)行中以追加方式再進(jìn)行分派。這種做法不符合《預(yù)算法》。這已經(jīng)是多次提出的問題,雖然情況已經(jīng)有所好轉(zhuǎn),但是這次是下定決心想要解決,因此,在措辭詞上更為嚴(yán)厲一些。

          記者:從1998年來,審計財政部發(fā)現(xiàn)的問題就頻頻見諸審計報告,為什么會如此長期關(guān)注財政部門的問題呢?

          李金華:財政審計是國家審計的首要職責(zé),國外審計總是講要對納稅人負(fù)責(zé),他要告訴納稅人,那些錢是怎么花的?花得怎么樣?我們國家的審計也是要監(jiān)督財政,這些稅收部門收上來的錢財政是如何使用和管理的,我們要對老百姓有個交代。

          財政部部長金人慶是我的同學(xué),但是我告訴他我的眼睛是始終盯著你的,他也能夠理解。有人說審計長和財政部長的關(guān)系會不太好,我認(rèn)為,我們是矛盾的對立統(tǒng)一體。

          記者:這次社保基金管理和使用當(dāng)中的問題,在專項資金和中央本級預(yù)算中被當(dāng)作一個主要的問題提出,這是前所未有的一次,內(nèi)在動因是什么?

          李金華:我們的社會保障體系是從無到有逐漸建立起來的,這是老百姓的切身利益。監(jiān)督社保資金也是我們的職責(zé)。社保基金被不規(guī)范使用和管理甚至被挪做它用,讓我感到很痛心,我想原因在于社保基金這一塊的法律法規(guī)和管理體制還不夠健全,要完全規(guī)范運(yùn)行還需要一個過程。

          事實(shí)上,這一塊的審計還是比較復(fù)雜的,因為涉及的人很多,層次很多,涉及到不同部門和不同階層,矛盾較多。我想我們要做的就是促使它從制度上、法規(guī)上不斷走向完善。

          記者:建行和農(nóng)發(fā)行的問題引起了媒體的高度關(guān)注?銀行問題因為審計報告而備受關(guān)注這恐怕是第一次吧?

          李金華:這確實(shí)是一個有趣的現(xiàn)象,因為這次揭露出農(nóng)發(fā)行私設(shè)小金庫的問題是一個老問題,不光是農(nóng)發(fā)行,其他的四大國有商業(yè)銀行以前也有過這種問題,甚至在去年“小金庫”問題還被當(dāng)作一個很重要的問題來講,但是卻不像這一次受關(guān)注。而建行的消費(fèi)性貸款不規(guī)范,則是金融風(fēng)險的一種新的表現(xiàn),值得注意。事實(shí)上,我們對于金融的審計是經(jīng)常性的,在每年的報告中都有。

          “效益審計就是要檢查財政資金的使用效果”

          記者:效益審計是往年的報告和工作計劃中所沒有的,這一次五年規(guī)劃中提出向效益審計轉(zhuǎn)變應(yīng)該怎樣理解?

          李金華:所謂效益就是錢不但要用到位,還要用的好,包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等很多方面。效益審計是更高層次的審計目標(biāo),也是審計工作的發(fā)展方向。所謂的效益審計主要是檢查財政資金的使用效果。所以,在這方面我們一定要轉(zhuǎn)變觀念,不要一提效益審計,就想到企業(yè)審計。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)的效益問題最終要由市場來評判,任何政府機(jī)關(guān)都代替不了這只“看不見的手”,這不光是人員素質(zhì)的問題,更是一個職責(zé)、職能和機(jī)制的問題。

          記者:效益審計的目標(biāo)在五年規(guī)劃中被著重強(qiáng)調(diào),但是,很多學(xué)者認(rèn)為,在目前的條件下,這是不可完成的任務(wù),您怎么看?

          李金華:這種疑惑是存在的,最直接的原因就是我們目前還沒有一個真正的效益評價體系,這就意味著,我們還不能大規(guī)模地展開全面的效益審計,因為沒有把握的我們不會急于去做。但是,我想我們現(xiàn)在可以做的是一些非常明顯的圍繞效益的審計,重點(diǎn)揭露由決策失誤和管理不善造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失問題。比如,一個機(jī)場,修建時預(yù)計年旅客量為幾百萬,但是修成后連10%還達(dá)不到。這就是效益審計要分析的問題,修機(jī)場的錢雖然到位了,但是,這些錢的使用效益是有問題的。

          記者:效益審計是否意味著審計署權(quán)力的放大?

          李金華:事實(shí)上,效益審計一直以來是法律賦予審計署的權(quán)力的一部分,《中華人民共和國審計法》規(guī)定,審計機(jī)關(guān)對審計范圍內(nèi)所列的財政收支或者財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計監(jiān)督。只不過以前這方面做的比較少,更多的是在合理和合法的層面。現(xiàn)在我們向效益審計轉(zhuǎn)化是我們權(quán)力的一種回歸,而非放大。

          “讓全社會來監(jiān)督被審計部門”

          記者:五年規(guī)劃中,審計結(jié)果公告制度建立被認(rèn)為是一大進(jìn)步,這種公告將是哪些層面的,應(yīng)該如何理解?

          李金華:我想這是對于老百姓知情權(quán)的一種尊重,我們審計和評價的結(jié)果需要向老百姓有一個交代。事實(shí)上,我們審計的大部分是老百姓納稅交上來的錢,這些錢是怎么花的,花的怎樣,我們需要告訴公眾。

          我們規(guī)劃明確提出,除涉及商業(yè)秘密、國家秘密以及不宜公布的內(nèi)容之外,都應(yīng)進(jìn)行公告。

          記者:通過公告,我們是否在尋求一種支持,進(jìn)而對于我們工作有所推動?

          李金華:一方面我們通過公告讓人們看到審計結(jié)果,讓全社會來監(jiān)督被審計部門,另一方面,我想我們自身也需要公眾的監(jiān)督,我們公告的內(nèi)容就是我們工作的內(nèi)容,做的怎么樣一目了然,這一點(diǎn)更重要。事實(shí)上,這一點(diǎn)對我們的壓力非常大。

          記者:你曾說過,審計工作是服務(wù)工作,但表面上卻是得罪人的工作,你不怕得罪人嗎?

          李金華:我想習(xí)慣了就好了,我原本也有這個感覺,審計就是得罪人的,但是肯定得有人做這件事,我們就是吃這碗飯的,所以一方面我們不怕得罪人。另一方面我們也不盡是得罪人的,我們發(fā)現(xiàn)問題,幫助這些單位加以糾正,吸取教訓(xùn),加強(qiáng)管理,最終還是會取得大家的理解的。我想審計工作就是促進(jìn)政府行為的公開透明,這關(guān)系到我們的民主法制建設(shè)。

          “財政審計是第一重點(diǎn)”

          記者:審計署20年來在審計職能上有哪些轉(zhuǎn)變?

          李金華:我們的審計在剛開始的時候,類似于財務(wù)大檢查,檢查偷漏稅、檢查應(yīng)該上繳財政的錢是否已經(jīng)交了,主要是針對收入這個層面。之后,我們開始在收入和支出兩個方面都進(jìn)行審計,檢查收入和支出。最近在我們制定的今后五年審計工作發(fā)展規(guī)劃里,又有一個新的轉(zhuǎn)變,開始以支出審計為主。其實(shí),這是國際審計的潮流,主要審計支出這一塊,查錢用在哪?怎么用?比如去年中央財政支出大約是13000億,其中7000億在中央本級進(jìn)行安排,其他的6000億由中央向地方轉(zhuǎn)移。我們就是要審清這些錢用的到底怎么樣。

          記者:審計是一種事后監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題后的糾錯功能如何體現(xiàn)?

          李金華:因為審計是不能參與決策過程的,所以我們只能在事后或過程當(dāng)中審查。但是,當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)這個問題的時候,我們會及時把它提出來,這就會引起有關(guān)各方的高度重視,雖然有些問題一下子得不到解決,但是我們要繼續(xù)審計,繼續(xù)提醒有關(guān)各方,讓問題最終得到解決。

          記者:五年規(guī)劃中,對于審查對象的排序是:財政審計、金融審計和國企審計,這是否意味著我們將財政審計作為重中之重來抓,我們的精力和人力會怎樣分配?

          李金華:財政審計是我們的第一重點(diǎn),我們會投入大約50%的人力和精力去做這一塊,但是,與其他的一些國家不同,我們不會100%的進(jìn)行財政審計,因為我們銀行和大型企業(yè)都屬于國家所有,因此這決定了我們的審計將是比較全面的,但是重點(diǎn)突出。

          另外,我們還在今后的工作中加大保險行業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)督,對這些行業(yè)的審計難度非常大,因為他們更為專業(yè),技術(shù)上也更為復(fù)雜,影響面也會比較廣。

                   

          審計變法

          最近公布的近8000字的2002年審計報告披露了社保基金問題、財政部違反預(yù)算法問題、建行農(nóng)發(fā)行違規(guī)私設(shè)小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問題等;而有消息說,中國工商銀行成為繼建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之后被卷入此次“風(fēng)暴”的第三家銀行。審計署18個特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。

          而在這一連串的“風(fēng)暴”背后,一場審計變革也在被推到公眾面前

          文/李翔 本刊記者/王晨波

          “風(fēng)暴”、“變法”,聽到這些措辭強(qiáng)烈的稱謂,作了18年審計工作的李金華只能用“意外”兩個字來表達(dá)他的感受。

          風(fēng)暴之下

          7月8日下午,強(qiáng)烈的陽光斜刺在北京西城區(qū)百萬莊附近的國家審計署大樓上。在短短的半個多月的時間里,作為風(fēng)暴源,審計署的一舉一動都被置于公眾的放大鏡之下。但與外面的喧鬧相比,這里顯得更寧靜。

          “和往年一樣,這次向人大匯報審計報告時,我的心里并沒有更多特別的感受,只是有的內(nèi)容讓我感到痛心。”國家審計署審計長李金華對中國《新聞周刊》說。

          6月25日,是李金華連任以來第一次向全國人大常委會匯報審計報告的日子。他宣讀了那份“措辭嚴(yán)厲前所未有”的審計報告。

          這份近8000字的審計報告簡明扼要地披露了社保基金問題、財政部違反預(yù)算法問題、建行農(nóng)發(fā)行違規(guī)私設(shè)小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問題等。其中廣受關(guān)注的、處于這場“審計風(fēng)暴”中心的是,財政部預(yù)算支出情況和社保基金,它們被稱作中國老百姓的“血汗錢”和“保命錢”。正是針對這兩項,審計報告內(nèi)容引發(fā)了轟動效應(yīng)被稱為“審計風(fēng)暴”。

          7月6日傳出消息,審計風(fēng)暴仍在繼續(xù)——中國工商銀行成為繼建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之后被卷入此次“風(fēng)暴”的第三家銀行。據(jù)說,審計署18個特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。

          而在“風(fēng)暴”背后,一場審計變革也在被推到公眾面前。7月初,國家審計署公布了《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》(后簡稱五年規(guī)劃)。李金華把這份規(guī)劃擺在了非常高的位置,“規(guī)劃可稱得上是今后五年審計工作的行動綱領(lǐng)”,他對中國《新聞周刊》說。

          李金華全程參與了規(guī)劃的制定,他認(rèn)為這個規(guī)劃將引領(lǐng)審計署進(jìn)入了一個全新的階段。

          重點(diǎn)是績效

          在五年規(guī)劃中,效益審計首當(dāng)其沖。

          “今后五年,在審計內(nèi)容和審計方式上,要實(shí)行財政財務(wù)收支的真實(shí)合法審計與效益審計并重,逐步加大效益審計分量,爭取到2007年,投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。”規(guī)劃如此說明。

          李金華表示,“中國將以揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失為效益審計重點(diǎn)”。

          效益審計,國外稱之為績效審計。它主要包括兩個方面,一是財政資金的劃分有沒有效益,國家各部委對財政資金的使用有沒有效益;二是國有企業(yè)使用財政資金的經(jīng)濟(jì)效益。

          其中,對前者的考察主要是資金是否到位、使用是否恰當(dāng),是效益審計的重心。

          效益審計,被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是一種更高層次上的審計,因而成為中國審計變法最重要的一條。審計署通過對財政預(yù)算執(zhí)行情況的效益審計,將有力確保政府部門對于納稅人資金的合理使用,而不像以往那樣,對不違法不違規(guī)范圍內(nèi)的無效及浪費(fèi)束手無策。

          “盡管完整意義上的效益審計自從1983年國家審計署成立以來,就一直在審計理論和審計學(xué)者的學(xué)術(shù)研究中存在,但是把效益審計白紙黑字寫入工作規(guī)劃,并且給予如此高的地位,還是前所未有的。”中國審計學(xué)會副秘書長劉大賢介紹。

          公告的力量

          “審計公告的意義不亞于效益審計,甚至還要大。”李金華這樣說。他透露,審計結(jié)果公告將在明年嘗試實(shí)施。

          目前,審計公告已經(jīng)初顯雛形。6月25日,2002年審計報告全文已經(jīng)出現(xiàn)在審計署的官方網(wǎng)站上。作為第一時間被全文公布的審計報告,這在審計署成立20年來還是第一次。同時,這份報告也成為媒體和學(xué)者解讀最多、影響力最廣的一份官方審計報告。

          盡管從1998年開始,公眾已經(jīng)可以部分地接觸到審計報告的內(nèi)容,比如,1998年揭露的糧食系統(tǒng)6年損失2140億元的瞠目事實(shí),1999年水利部甚至在洪水泛濫之時挪用資金的驚天大案……但是把“推行審計結(jié)果公告制度,充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用”寫入五年規(guī)劃,這是第一次。

          五年規(guī)劃中還專門考慮到了媒體和大眾,“改進(jìn)現(xiàn)行審計報告的形式和內(nèi)容要求,建立適合于對外公告的審計報告制度”,被明確寫入了規(guī)劃。

          對于擁有15個職能司、6個直屬事業(yè)單位、25個派出審計局和18個審計特派員辦事處的國家審計局來講,公眾看到的已經(jīng)公布出的4年審計報告,只能稱得上是審計結(jié)果的冰山一角。

          “任何一項審查結(jié)果都應(yīng)該公布”,這是劉大賢在審計署將公告制度寫入工作規(guī)劃后,對審計結(jié)果公開程度的期望。

          然而,在五年規(guī)劃中還寫明,審計結(jié)果公示制度同時規(guī)定了“國家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和其他不宜對外批露的內(nèi)容除外”。

          直指財政

          在五年規(guī)劃中,財政審計第一次被放在了金融審計和國企審計的前面。

          這意味著審計焦點(diǎn)的變化,財政審計成為未來五年審計的重中之重,如此,國家各部委順理成章地成為審計利劍所向。而在不久前的審計報告中,財政部違法違規(guī)行為也被屢屢提及。

          在1998年之前,雖然審計條例規(guī)定審計署作為國家審計機(jī)關(guān),有審計中央財政預(yù)算的執(zhí)行情況的權(quán)力,但多落在空處。更多的情況是審計署組織各地財政部門進(jìn)行交叉審計,而財政部則長期無人審計,處于監(jiān)督真空狀態(tài)。

          原因一方面是由于人員因素:審計署成立之初,審計人員多由各部委調(diào)來,而且其中尤以財政部門調(diào)過來的多,讓這些人回到以前部門審計老東家,操作性不強(qiáng);另外一個方面就是審計署和財政部等中央部委都是平級單位,要實(shí)現(xiàn)兄弟對兄弟的監(jiān)管,需要一個協(xié)調(diào)過程。

          但是自上屆政府之初,審計財政的力度開始不斷加大,有關(guān)“部委違規(guī)”的內(nèi)容也頻頻出現(xiàn)在審計報告中,“改革開放以來,國有企業(yè)數(shù)目一直在減少,而財政收支卻是動輒上萬億的龐大金額。這在客觀上促使審計工作更多地偏重于財政。”劉大賢說。

          與財政審計相輔相成,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也是這次規(guī)劃的一個新意。“這是一項針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國資高官的審計項目,改變了過去審計機(jī)關(guān)‘對事不對人’的做法。在今年公布的審計報告中,引起公眾關(guān)注的中電大案,就是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)的問題。”李金華說。

          經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計顯然將承擔(dān)一些監(jiān)督腐敗行為的職能,這將是中國公眾所樂于看到的。

          爭論仍在繼續(xù)

          “4月份在制定規(guī)劃的時候,我們已經(jīng)經(jīng)過了很多的爭論。”李金華說。

          在規(guī)劃出臺后,關(guān)于效益審計的爭論仍然沒有停止。“效益審計簡直是不可能完成之任務(wù)”,劉大賢說。

          作為自1984年中國審計學(xué)會成立至今自始至終的兩個理事之一,劉大賢對中國審計現(xiàn)狀了若指掌,但是他并不認(rèn)為現(xiàn)在是提出搞效益審計的最佳時機(jī),

          最直接的難題來自于評價標(biāo)準(zhǔn),目前國內(nèi)缺乏一套對政府機(jī)關(guān)、公共部門資金使效益的衡量指標(biāo)體系,而對于政府部門使用資金的社會效益也很難量化評價。另一方面,效益審計還需要良好的環(huán)境基礎(chǔ)。“在目前國內(nèi)情況下,較低層次審計諸如合理合法目前尚難做好,更不要侈談效益審計了。”一位不愿透露姓名的審計專家說。他擔(dān)心在現(xiàn)有形式下,效益審計會流于形式。

          而在更為深層的意義上,“中國沒有真正意義上的國家審計”,劉大賢認(rèn)為。在制度安排中,中國國家審計署隸屬于國務(wù)院。國家審計署是受國務(wù)院委托,對國家各部委進(jìn)行財政審計,審計署曾經(jīng)審計出極大問題的水利部、財政部同屬于行政編制序列。因此,審計署對于國家部委、政府部門的審計,還是政府部門對政府部門的審計。

          最重的是,作為內(nèi)部審計,審計署的經(jīng)費(fèi)來源,還要?dú)w入財政部財政預(yù)算之內(nèi) 而在國外,審計署通常隸屬于立法機(jī)構(gòu),對議會負(fù)責(zé),審計經(jīng)費(fèi)也直接由議會撥款。

          (來源:中國《新聞周刊》2003年第25期,總第139期)

         
        編輯:余瑞冬

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