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在自己的國家實現(xiàn)自由地遷徙，太多的制度障礙影響我們實現(xiàn)這個夢。沈陽的舉措，雖不至于敲破堅冰，起碼搬除了路上的第一根柵欄
本刊記者/段宇宏
7月22日，上午9點——這一時間很可能成為歷史性的時刻——沈陽市公安局正式對外宣布：從即日起，沈陽市取消“暫住證”制度，并不再收取任何管理費(fèi)用。這在全國還是首例。新華網(wǎng)第一時間這樣報道。
放棄上億元部門利益
7月25日，星期六，沈陽市公安局戶政處。
盡管是假日，這里的人們大都沒閑著。
記者在辦公室等待分管戶籍工作的副處長何凡。何在近旁的會議室，主持討論暫住證取消后的工作部署�？梢愿杏X到，會議氣氛熱烈，沒有官腔，倒更象一個學(xué)術(shù)討論會——歷史責(zé)任，遷徙自由，國民待遇——這些書面化的詞語不時跳入耳底。
沈陽率先取消暫住證，何凡認(rèn)為是國家大氣候、公安小環(huán)境共同促成的結(jié)果。
所謂國家大氣候，何凡的理解是：孫志剛案發(fā)生后，全國造成很大震動，收容遣送制度被廢止，隨即《城市流浪乞討人員救助管理辦法》出臺，暫住證的存在與社會的民主化、法制化進(jìn)程不相適應(yīng)，并且有違國家制定的農(nóng)民向非農(nóng)和城市轉(zhuǎn)移的政策，不改是逆潮流而動。
至于“小環(huán)境”，在有著多年公安管理實踐的何凡看來，即便暫住證在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期能起到一定積極作用，但隨著社會的發(fā)展，其功能應(yīng)該重新進(jìn)行審視�！八谋锥嗽桨l(fā)凸顯，暫住證和暫住收費(fèi)的存在不但給外來人口帶來巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還給一些部門或個人擾民、謀取私利提供了可能�！�
從全國范圍來看，沈陽并非最具魅力的城市，但在東北地區(qū)，卻蘊(yùn)含極大的吸引力。沈陽市現(xiàn)有流動人口約50萬，長期務(wù)工、經(jīng)商的有30萬左右。根據(jù)原來的規(guī)定，每人每月要交暫住費(fèi)40元，一年是480元，按30萬人口交費(fèi)計，一年就有1.44億元的收入。
在更多類似沈陽的地方，暫住收費(fèi)帶來的是部門利益，而“利益”又如此難以割舍，取消暫住證，實施零收費(fèi)面臨現(xiàn)實困境。
中共十六大后，沈陽公安內(nèi)部曾組織了多次大討論，中心議題是如何解決群眾最關(guān)心、最不滿意的問題，外來人口權(quán)益如何保護(hù)成為了討論的焦點。何凡說，中國加入世貿(mào)，對公民的國民待遇問題提上了議事日程，一個國家的公民有權(quán)在自己的國家內(nèi)自由遷徒、流動，“這是大勢所趨”。
在這樣的背景下，沈陽公安決心放棄部門利益，并決定每年從經(jīng)費(fèi)中拿出一筆錢，投到城市流動人口的信息化、人性化管理以及幫扶工作中去。
諸多領(lǐng)域仍待改革
改革前的醞釀是繁瑣不堪的。各種討論會上，局領(lǐng)導(dǎo)甚至要求每一個警察換位思考，并很動情地提出了這樣的問題：假如你的親戚朋友背著行囊，風(fēng)塵仆仆來到沈陽，因為暫住證的問題被騷擾，被收費(fèi)，被收容遣送，甚至人格、尊嚴(yán)遭到侮辱，身體受到傷害，你們作何感想？多次討論后，改革現(xiàn)有制度終于成為共識。
新的辦法開始實施時，沈陽市公安局公開承諾，對外來人員進(jìn)行“市民化管理、親情化服務(wù)、人性化執(zhí)法”。意思是在公安眼里，不分外來人員和本地人口，都是市民。任何人以公安名義向外來人員收取費(fèi)用，進(jìn)行盤查，甚而限制人身自由都將受到嚴(yán)厲懲罰，同時面向社會公開監(jiān)督舉報電話。
考慮到外來人員工作繁忙，沈陽公安試行“暫住申報制”——采取互動方式，外來人員可以前往派出所進(jìn)行暫住登記，民警也要主動上門作登記服務(wù)。
與全國其它大中城市相仿，困擾眾多沈陽務(wù)工者、經(jīng)商者的不僅僅是暫住證問題，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等諸多事關(guān)切身利益的領(lǐng)域內(nèi)，他們也沒有市民待遇。取消暫住證并停止收費(fèi)，何凡說這只是“公安部門第一個把市民待遇還給外來人員”，至于就業(yè)、教育、醫(yī)療等等，還在公安權(quán)限范圍之外。
一個矛盾突然橫亙在眼前：公安局取消了暫住證，但在就業(yè)、教育、婚育等方面，相關(guān)主管部門的舉措沒有跟進(jìn)，仍然需要暫住證，怎么辦？
沈陽市公安局采取了一個權(quán)宜的辦法，開具“暫住證明”。為了預(yù)防這個“暫住證明”成為暫住證的變版，公安局規(guī)定：證明的開具沒有任何強(qiáng)制性；并非人人都發(fā)，而是個人提出要求時，派出所才為其提供；且絕對不能收費(fèi)。
有人質(zhì)疑：在沈陽，派出所有流動人口管理服務(wù)辦公室，社區(qū)有流動人口管理服務(wù)中心，這是否與公安局目前“取消另類管理，消除歧視”的提法相違背？流動人口未必都是弱勢群體，未必都需要幫扶，這些部門是否該取消？
何凡說戶政處通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動人口中除少部分白領(lǐng)和商人外，70%的確是弱勢群體�！皩λ麄冞M(jìn)行管理和服務(wù)與歧視無涉，他們來到沈陽，人地兩疏，有的還拖家?guī)Э�，設(shè)立這些機(jī)構(gòu)，可以為他們提供租房、用工等方面的信息，十分必要�！�
由于涉及到勞動、衛(wèi)生、城管等多個部門，公安局下一步準(zhǔn)備向市政府匯報情況，爭取得到市里的支持，讓各部門聯(lián)動起來，共同落實此事。
自由遷徒尚有距離
沈陽市民面臨這次改革的集體情緒更多是擔(dān)心：暫住證取消了，治安會不會惡化？
沈陽公安局為此一再對市民作出保證：“不會，絕對不會”。要想完全落實外來人口的市民待遇，光靠公安機(jī)關(guān)顯然是不夠的，需要各部門和全社會一同努力。“而目前更需要解決的是觀念問題”。何凡說。
與北京相比，落戶沈陽的條件已經(jīng)放到很低：大中專畢業(yè)生可以先落戶，后就業(yè)；人均購房20平方米就可以入戶沈陽；投資一定數(shù)額，同樣可以成為沈陽城里人。
盡管門檻一再降低，但“暫住申報”仍不等同于自由遷徙。沈陽市公安局只是在中國戶籍制度的堅冰上吹了一口熱氣。
原中國社科院馬列所的黨委書記馮蘭瑞早在1983年就提出取消戶籍制度，還公民自由遷徙的權(quán)利，多年來她為此事大量撰文呼吁。馮蘭瑞對沈陽市取消暫住證的做法贊賞有加，但她同時指出沈陽的改革仍然不徹底，離真正的遷徙自由還有距離。
有人擔(dān)心，取消暫住證甚至取消戶籍制度會導(dǎo)致農(nóng)民大量涌入城市。馮蘭瑞認(rèn)為這種憂慮十分可笑，按她的理解，“農(nóng)民也是有理性的，如果在城市無法立足，他們自然會回到農(nóng)村。中國農(nóng)村有三億剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移，城市化是解決的辦法，而戶籍制度以及它衍生出的暫住制度都是阻擋城市化的絆腳石，其副作用反而是助長了對立情緒，加劇城鄉(xiāng)矛盾�！�
有評論者認(rèn)為，取消暫住證，最本質(zhì)的意義在于它對于法律上權(quán)利主體的明確化。它破除了區(qū)域的限制，實現(xiàn)了平等地對待每個國民，某種程度上體現(xiàn)了國民價值、利益的平等化。
流動人口管理制度改革后，凡外地人員來沈，不再辦理“暫住證”和向公安機(jī)關(guān)交納各種費(fèi)用。實行依法申報暫住登記，即外地人員來沈后，應(yīng)主動向居住地公安派出所出示本人的身份證件，提供本人及共同居住生活人員的近期一寸免冠照片一張(如居住地址發(fā)生變化時，可向新遷入地公安派出所說明情況，經(jīng)核實后，不再重復(fù)交納照片)，如實申報登記本人及共同居住生活人員的自然情況、現(xiàn)居住地址、服務(wù)處所等相關(guān)情況。今后，凡在沈陽相關(guān)部門辦理有關(guān)手續(xù)，如經(jīng)商從業(yè)、工商辦照、防疫保險、子女入學(xué)以及申領(lǐng)駕照等，一律以申報暫住登記為憑證。
