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5年前，以“網(wǎng)運(yùn)分離”為主線的中國(guó)鐵路改革在轟轟烈烈中展開(kāi)。如今,一切似又在悄然中“回歸”到了當(dāng)初的模樣。有業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，新一輪的改革是中國(guó)鐵路改革的最后機(jī)會(huì)。事實(shí)果真會(huì)這樣嗎？
8月22日下午，北京市西城區(qū)木樨地附近。剛被“撤消”的北京市鐵路局客運(yùn)公司大樓旁，稀稀疏疏的十幾位鐵路局的工作人員正在樹(shù)蔭里做下午操。
5年前，全國(guó)鐵路系統(tǒng)通過(guò)鐵路局或鐵路總公司的資產(chǎn)剝離和重組，在各地相繼成立了一批鐵路客運(yùn)公司。當(dāng)時(shí),這被看作是鐵路改革的方向，是“網(wǎng)運(yùn)分離”、“客貨分離”的第一步。
現(xiàn)在邁出的這一步又退回來(lái)了�！翱瓦\(yùn)公司已經(jīng)被撤了，我們又回到了網(wǎng)運(yùn)分離之前的管理體制�！弊霾俚膸孜还ぷ魅藛T說(shuō)。
同一天，遠(yuǎn)在貴州的貴陽(yáng)鐵路客運(yùn)分公司職員張燁(化名)和她的同事們也接到通知，他們位于成都的客運(yùn)總公司也剛被撤消，“我們開(kāi)了會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)告誡大家不要受影響，做好日常工作。”
事實(shí)上，在全國(guó)范圍內(nèi)，一場(chǎng)以鐵路客運(yùn)公司“回歸運(yùn)動(dòng)”為開(kāi)端的鐵路改革正在悄無(wú)聲息的展開(kāi)。
改革在“指導(dǎo)”中開(kāi)始
貴陽(yáng)鐵路這一個(gè)月的變化濃縮了中國(guó)鐵路改革這四年來(lái)的變遷。
“我們貴陽(yáng)的鐵路客運(yùn)分公司是今年7月份才掛牌的，但是剛成立一個(gè)多月，又撤了�！睆垷钣行┎唤狻Ｋ饲笆琴F陽(yáng)市鐵路分局客票系統(tǒng)的員工。7月1日，她隨著“分局的客運(yùn)段和客票系統(tǒng)分到了新成立的客運(yùn)公司�！�
其實(shí)，“分離”對(duì)于全國(guó)的鐵路職工而言并不陌生。從1999年10月開(kāi)始，昆明、呼和浩特、南昌和柳州四個(gè)鐵道部直管站率先進(jìn)行了改革。到2003年年初，全國(guó)14個(gè)鐵路局全部組建了鐵路客運(yùn)公司，在形式上完成了“網(wǎng)運(yùn)分離”。
但是，出人預(yù)料的“大調(diào)整”就在當(dāng)初決定實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離的策源地發(fā)生了。今年7月，北京鐵路局客運(yùn)公司被“撤消”。根據(jù)一位不愿透露姓名的原客運(yùn)公司職員透露，他們這次的調(diào)整在內(nèi)部稱(chēng)為“職能轉(zhuǎn)變”，就是從原來(lái)的管理客運(yùn)段和列車(chē)，轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)，客運(yùn)的職能回到了鐵路局。
與1999年“網(wǎng)運(yùn)分離”實(shí)驗(yàn)大張旗鼓地在四個(gè)城市進(jìn)行實(shí)驗(yàn)不同，這次客運(yùn)公司的“回歸運(yùn)動(dòng)”低調(diào)地選擇了兩個(gè)城市 北京、沈陽(yáng)開(kāi)始�！盁o(wú)論如何，看情形，客運(yùn)公司的命運(yùn)就到此為止了�！辫F道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院原副總工程師文力評(píng)價(jià)說(shuō)。
“原來(lái)熱熱鬧鬧的客運(yùn)公司現(xiàn)在只剩下十幾個(gè)人了，牌子還沒(méi)撤，但領(lǐng)導(dǎo)都已大調(diào)整了�！鄙蜿�(yáng)鐵路局宣傳科主任胡興寶似乎已經(jīng)適應(yīng)了這種變化。畢竟，客運(yùn)公司只是曇花一現(xiàn)，以前的記憶甚至還沒(méi)有被匆匆而來(lái)又匆匆而去的“網(wǎng)運(yùn)分離”抹去。
在這背后，一場(chǎng)自上而下的鐵路機(jī)構(gòu)大調(diào)整已經(jīng)拉開(kāi)大幕，且政府的有形之手仍在頻頻發(fā)力。
客運(yùn)公司是1998年甚至更早的鐵路改革的切入點(diǎn)。作為網(wǎng)運(yùn)分離的第一步，各地鐵路局將其下屬的各鐵路總公司或鐵路分局中與客運(yùn)業(yè)務(wù)相關(guān)的客運(yùn)段、開(kāi)行列車(chē)、客票系統(tǒng)“分離”出來(lái)，獨(dú)立運(yùn)行。這樣客運(yùn)公司得到客票收入，另一方面也要為使用路線付費(fèi)。
“改革決不是形式的牌子，它是中國(guó)鐵路改革新征程的里程碑……我們下決心按照鐵道部的要求，試出真經(jīng)驗(yàn)、真特點(diǎn)、真模式�！�1999年10月，呼和浩特直管站局長(zhǎng)趙吉斌用這段充滿(mǎn)了改革者意氣風(fēng)發(fā)的話描述了自己的心情，這也代表了整個(gè)鐵路系統(tǒng)寄予“網(wǎng)運(yùn)分離”的厚望。當(dāng)時(shí)，人們期待分離之后，開(kāi)行列車(chē)的客運(yùn)公司能像企業(yè)一樣真正地核算運(yùn)輸成本，最終目的是在同一鐵路線上引入多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體，從而達(dá)到高效的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。
“這種做法當(dāng)時(shí)幾乎是鐵路高層一邊倒的贊成，沒(méi)有備選方案，沒(méi)有廣泛地征求意見(jiàn)，甚至沒(méi)有商討余地�！蔽牧φf(shuō)。
在1999年初的全路領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議上，鐵道部領(lǐng)導(dǎo)鄭重提出：要穩(wěn)定有序地進(jìn)行鐵路局內(nèi)部上下分離的試點(diǎn)。同年8月20日，鐵道部下發(fā)《關(guān)于直管站段鐵路局組建客運(yùn)內(nèi)部客運(yùn)公司的指導(dǎo)意見(jiàn)》，具體提出組建客運(yùn)公司的指導(dǎo)思想和構(gòu)架設(shè)計(jì)等要求。
然而，這個(gè)一開(kāi)始就被“認(rèn)準(zhǔn)”了的方案，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。
改革者頗感無(wú)奈
伴隨著網(wǎng)運(yùn)分離的逐步推廣，改革者們的意氣風(fēng)發(fā)化為了面對(duì)現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈。
“比如客運(yùn)要加掛車(chē)輛，這在分離前非常的快捷，當(dāng)?shù)胤志峙鷾?zhǔn)即可。但是分離后，貴陽(yáng)客運(yùn)分公司要像成都客運(yùn)總公司報(bào)批，總公司再向成都鐵路局申請(qǐng)�！睆垷罱榻B說(shuō)，原本一步就能解決的事現(xiàn)在卻需要多步。
不僅如此，客運(yùn)公司同鐵路局的沖突開(kāi)始逐步升級(jí)。“客運(yùn)高峰期的時(shí)候，客運(yùn)公司很難向鐵路局要到‘線’和‘點(diǎn)’。”沈陽(yáng)原客運(yùn)公司的員工介紹說(shuō)，“在鐵路局貨運(yùn)非常繁忙，他們會(huì)說(shuō)，我憑什么給你？我的貨運(yùn)還過(guò)不去呢�！�
事實(shí)上，即便鐵路局將點(diǎn)線批給客運(yùn)公司的話，他們也并不能像當(dāng)初設(shè)想的那樣得到更多的回報(bào)。“一分錢(qián)都別想多拿，這些錢(qián)基本都上繳了”。北京鐵路局的一位職工介紹說(shuō)，兩者之間并沒(méi)有建立市場(chǎng)交易關(guān)系。
這種矛盾還常常讓人哭笑不得，客運(yùn)公司希望乘客上車(chē)補(bǔ)票，而鐵路局則嚴(yán)防死守，無(wú)票不準(zhǔn)上車(chē)，兩方面較勁，幾成鬧劇。乘客很不理解：怎么一家人還鬧得這么僵！
凡此種種，不一而足。在客運(yùn)公司的遭遇背后，是“網(wǎng)運(yùn)分離”至今難以彌合的傷口。
國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員羅仁堅(jiān)痛陳其弊，“鐵路運(yùn)輸企業(yè)仍然是行業(yè)主管部門(mén)的行政附屬物，基本上不具備企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中本屬于自身的各項(xiàng)權(quán)能。而鐵道部對(duì)各鐵路局行使的不是股東代表的權(quán)利，而是行政權(quán)力�！�
這一切最終導(dǎo)致了第一線的改革者們頗感無(wú)奈。到2001年底，僅有6家左右的客運(yùn)公司掛牌。去年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱基在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中對(duì)鐵道部“網(wǎng)運(yùn)分離”進(jìn)行了第一次的“官方否定”，朱強(qiáng)調(diào)說(shuō)，要“推進(jìn)壟斷行業(yè)改革……抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案�！�
新改革關(guān)鍵在政企分開(kāi)
就在這兩個(gè)月客運(yùn)公司紛紛“回歸”鐵路局之際，中國(guó)《新聞周刊》得到的消息是，一份新的鐵路總體改革方案已經(jīng)提交國(guó)務(wù)院，正在等待批復(fù)。
“不知道鐵道部會(huì)拿出什么樣的方案�！倍_仁堅(jiān)已經(jīng)看到了兩份鐵道部?jī)?nèi)部醞釀的改制方案。一份完成于2000年，另一份完成于2002年8月。據(jù)說(shuō)第二份已經(jīng)修改了30多遍。
意味深長(zhǎng)的是，第二份方案中的一個(gè)亮點(diǎn)是分兩步走，其中第一步似乎暗合了目前發(fā)生的變化：組建國(guó)家鐵路控股公司，組建3個(gè)客貨“網(wǎng)運(yùn)合一”的北部、中部、西部區(qū)域公司，以及貨車(chē)租賃和集裝箱運(yùn)輸公司，國(guó)家鐵路控股公司扮演出資人的角色；在第二階段，等到時(shí)機(jī)成熟，再重新開(kāi)始實(shí)施“網(wǎng)運(yùn)分離”，將各區(qū)域的的客運(yùn)和貨運(yùn)事業(yè)部改組成為客運(yùn)和貨運(yùn)公司，到時(shí)，鐵路控股公司改組為國(guó)家網(wǎng)路公司。
由于鐵路改革的權(quán)杖一直掌握在鐵道部手里，有人認(rèn)為這兩份方案尚缺乏廣泛的“參與性”，“我們都只是旁觀者�！绷_仁堅(jiān)說(shuō)。
從1999年以來(lái)，“鐵路改革”逐漸成為一個(gè)令人感到乏味的問(wèn)題，“聽(tīng)到了太多的方案，看到了太多的表演，我們已經(jīng)麻木了。”文力說(shuō)，與他一樣，國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)董焰也有同樣的感受。
今年履新的鐵道部新部長(zhǎng)劉志軍正在力推鐵路“跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略，而此次的客運(yùn)公司被取消,在地方上就是作為該戰(zhàn)略的一部分來(lái)宣傳的。但是，這個(gè)戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)是“路網(wǎng)建設(shè)與提高速度”。
“跨越式發(fā)展千萬(wàn)別導(dǎo)致用發(fā)展來(lái)取代改革�！睒I(yè)內(nèi)一位著名的學(xué)者說(shuō)，他最擔(dān)心的是鐵路改革被跨越過(guò)去。當(dāng)然，發(fā)展本身也許就是改革的一部分。改革的目的和結(jié)果都是為了促進(jìn)發(fā)展。
“鐵路的技術(shù)發(fā)展是與制度支持呈正相關(guān)的。沒(méi)有一定的制度基礎(chǔ)，今年鐵路的‘跨越式發(fā)展’可能會(huì)遇到體制、資金、企業(yè)組織形式等因素的嚴(yán)重制約。”董焰說(shuō)。而文力甚至認(rèn)為，“鐵路實(shí)現(xiàn)‘跨越式發(fā)展’的制度支持條件首先是改革總體方案的研究制定�！币�?yàn)椋斑@決定著鐵路未來(lái)的體制方向�！�
經(jīng)過(guò)5年多鐵路改革試驗(yàn)，一切似乎又回到起點(diǎn)。而問(wèn)題的關(guān)鍵是：政企如何分開(kāi)，這個(gè)問(wèn)題又一次擺在鐵路改革者的面前。
稿件來(lái)源：中國(guó)《新聞周刊》作者王晨波 劉英麗
