中新網(wǎng)2月13日電 一直在鐵道部內(nèi)醞釀的鐵路體制改革方案(討論稿)今天浮出水面。由國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)今天載文說，有可靠消息稱，此稿以“網(wǎng)運(yùn)分離”為基本思路。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)報(bào)道說，這份改革方案(討論稿)反復(fù)修改不下30次，自去年7、8月定稿之后，就沒有什么變化，但一直被稱作“討論稿”，也缺乏國家行政機(jī)關(guān)公文的嚴(yán)謹(jǐn)格式，給人的感覺是不太正式。
但據(jù)悉，這應(yīng)該是鐵道部高層對于體改十分具體而真實(shí)的想法了。
與其它一些壟斷行業(yè)改革相對透明、為社會公眾略知不同的是，此“討論稿”從沒有“公開討論”，甚至也少有“內(nèi)部討論”，也許這是因?yàn)殍F路體制改革牽扯面太廣，關(guān)系利益過于復(fù)雜、重大。
鐵路體制改革戰(zhàn)略
該方案確定的鐵路體制改革的指導(dǎo)思想是：通過政企分開，企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機(jī)制。保持國家干線鐵路網(wǎng)的統(tǒng)一調(diào)度指揮和統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)；堅(jiān)持總體規(guī)劃、分步實(shí)施、配套改革、平穩(wěn)過渡的原則，維護(hù)運(yùn)輸大局穩(wěn)定、安全形勢穩(wěn)定、職工隊(duì)伍穩(wěn)定。總體目標(biāo)是：政企分開，“網(wǎng)運(yùn)分離”，引入競爭，加強(qiáng)監(jiān)管。
改革的具體方式是：
1、鐵道部與所屬企業(yè)“脫鉤”，同時(shí)調(diào)整政府管理鐵路的職能和鐵路國有資產(chǎn)管理方式，建立公正、透明、統(tǒng)一、高效的政府監(jiān)管體系。國鐵運(yùn)輸企業(yè)面向市場，獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。
2、通過國鐵企業(yè)重組，構(gòu)建起幾個(gè)具有適當(dāng)規(guī)模的運(yùn)輸市場競爭主體；逐步開放鐵路運(yùn)輸市場，向符合市場準(zhǔn)入條件的其他客貨運(yùn)輸經(jīng)營者無歧視地提供路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。
3、建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的鐵路投融資機(jī)制和建設(shè)管理體制。明確政府與企業(yè)對鐵路建設(shè)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，調(diào)動(dòng)社會各方面投資建設(shè)鐵路的積極性，拓寬鐵路市場化籌資渠道，擴(kuò)大資本市場直接融資比重，實(shí)現(xiàn)鐵路投資主體多元化。
該方案還確定，“網(wǎng)運(yùn)分離”將分階段實(shí)施�，F(xiàn)階段的主要任務(wù)是：根據(jù)運(yùn)輸市場的區(qū)域性特點(diǎn)，組建3個(gè)客貨網(wǎng)合一的區(qū)域公司，確立企業(yè)的市場主體地位；組建國家鐵路控股公司，實(shí)現(xiàn)鐵路政企分開；調(diào)整鐵道部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建垂直的政府監(jiān)管體系；實(shí)行鐵路分類建設(shè)政策，形成新的建設(shè)和投融資體制。
國鐵企業(yè)重組方案
這份“討論稿”對“鐵路蛋糕”做了如下“切分”：
1、組建區(qū)域性鐵路公司，將現(xiàn)有14個(gè)鐵路局進(jìn)行合并調(diào)整，按照規(guī)模適當(dāng)、競爭適度、運(yùn)輸暢通、過渡平穩(wěn)的原則，組建北部、中部、南部3個(gè)客貨網(wǎng)合一的區(qū)域性鐵路公司。
北部公司以哈爾濱、沈陽、北京、呼和浩特和濟(jì)南鐵路局(其徐州分局劃歸中部公司)為主體組建；中部公司以鄭州、上海、南昌、蘭州和烏魯木齊鐵路局為主體組建；南部公司以廣州、柳州、成都和昆明鐵路局為主體組建。各公司實(shí)行一級法人管理體制，公司內(nèi)部對客運(yùn)、貨運(yùn)、路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施分帳核算，分別建立事業(yè)部，按地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
2、組建貨車租賃公司。部分貨車配屬給3個(gè)區(qū)域公司，其余配屬給新組建的貨車租賃公司，明確界定部屬貨車的資產(chǎn)管理主體和經(jīng)營管理權(quán)責(zé)，運(yùn)用市場機(jī)制配置貨車資源，開辟新的購車資金渠道。貨車租賃公司是由3個(gè)區(qū)域公司共同出資組建的有限責(zé)任公司，向參與鐵路貨運(yùn)業(yè)務(wù)的各類貨運(yùn)經(jīng)營者提供貨車租賃和融資租賃服務(wù)。3個(gè)區(qū)域公司可自主決定購置或租賃貨車。
貨車租賃及維修業(yè)務(wù)要引入競爭機(jī)制，除上述貨車租賃公司外，允許現(xiàn)有的企業(yè)自備車主合資或獨(dú)資組建貨車租賃公司，向各類貨運(yùn)公司出租貨車。重組后的3個(gè)區(qū)域公司也可以利用本公司貨車開展租賃業(yè)務(wù)。
3、組建集裝箱運(yùn)輸公司。將現(xiàn)鐵道部集裝箱運(yùn)輸中心和特貨運(yùn)輸中心合并重組為由國家鐵路控股公司控股、3大區(qū)域公司參股的有限公司，獨(dú)立參與貨運(yùn)市場競爭，擁有全路集裝箱及集裝箱專用貨場、堆場的資產(chǎn)，租用區(qū)域公司的線路，從事國內(nèi)集裝箱運(yùn)輸和國際集裝箱聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)。公司按其承運(yùn)的貨物直接從市場取得收入，并向?yàn)楸竟咎峁┓⻊?wù)的企業(yè)和單位付費(fèi)。
4、鐵道部物資總公司改組為中國鐵路物資集團(tuán)公司。其主營業(yè)務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)重組為由集團(tuán)公司控股、3大區(qū)域公司參股的有限責(zé)任公司，同時(shí)可吸收國內(nèi)石油石化等企業(yè)參股，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)供銷各方和最終用戶利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；物資總公司所屬工業(yè)及其他輔業(yè)另行重組，由集團(tuán)公司管理。賦予中國鐵路物資集團(tuán)公司油料進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)。重組后，中國鐵路物資集團(tuán)公司移交中央管理。
逐步開放鐵路物資市場，引入競爭機(jī)制，實(shí)行政府監(jiān)管下的市場準(zhǔn)入制度，允許符合條件的國內(nèi)物資供應(yīng)商通過投標(biāo)或與各鐵路公司協(xié)商的方式，獲得機(jī)車用油及其他物資的供應(yīng)合同。
5、鐵道部統(tǒng)計(jì)中心在分離出相關(guān)的政府職能后，與資金清算中心、電子計(jì)算中心等服務(wù)性事業(yè)單位，合并改組為國家鐵路控股公司與3大區(qū)域公司等共同出資設(shè)立的有限責(zé)任公司，面向鐵路行業(yè)，提供資金結(jié)算、信息系統(tǒng)管理、統(tǒng)計(jì)信息服務(wù)等項(xiàng)業(yè)務(wù)。
鐵道科學(xué)研究院、鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院改組為國家鐵路控股公司所屬的科技型企業(yè)，為各類鐵路企業(yè)提供科研、技術(shù)開發(fā)和咨詢服務(wù)。部直屬勘測設(shè)計(jì)院改組為科技型企業(yè)，與鐵道部“脫鉤”，移交中央或地方管理。教育和醫(yī)療單位按國家規(guī)定實(shí)行屬地化管理。
組建國家鐵路控股公司
這個(gè)鐵路體制改革方案還專門一節(jié)提出組建國家鐵路控股公司的設(shè)想：
首先確定了國家鐵路控股公司的主要職責(zé)是，行使全路運(yùn)輸調(diào)控職能，對各區(qū)域公司之間的客貨運(yùn)輸能力安排進(jìn)行協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)落實(shí)國家要求的運(yùn)輸調(diào)控任務(wù)，監(jiān)督各區(qū)域公司公平提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，確保國家鐵路干線暢通；負(fù)責(zé)組織實(shí)施跨區(qū)域的國家干線鐵路網(wǎng)建設(shè)與改造，組織制定建設(shè)計(jì)劃，籌集建設(shè)資金，組織建設(shè)招標(biāo)，落實(shí)國家確定的鐵路建設(shè)規(guī)劃；根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，對3個(gè)區(qū)域公司行使國有資本出資人權(quán)能，以確保全路運(yùn)輸調(diào)控的權(quán)威性和路網(wǎng)建設(shè)的統(tǒng)籌安排，確保國家宏觀調(diào)控任務(wù)的完成。
國鐵運(yùn)輸企業(yè)重組后，國家鐵路控股公司移交中央管理。
第二、調(diào)整鐵路運(yùn)輸調(diào)度指揮系統(tǒng)，構(gòu)建新的兩級調(diào)度指揮系統(tǒng)。在國家鐵路控股公司內(nèi)設(shè)運(yùn)輸調(diào)控中心，行使全路性運(yùn)輸調(diào)控職能，包括組織編制全路列車運(yùn)行圖，確定合理的貨物車流徑路和貨物列車編組計(jì)劃，公平分配運(yùn)輸限制區(qū)段通過能力，統(tǒng)籌安排春運(yùn)、軍運(yùn)、特運(yùn)、專運(yùn)等特殊運(yùn)輸，并監(jiān)督各區(qū)域公司實(shí)施，對自然災(zāi)害等中斷行車的救援恢復(fù)及迂回運(yùn)輸，必要時(shí)由控股公司統(tǒng)一指揮，組織各運(yùn)輸公司實(shí)施。
合并調(diào)整鐵路局調(diào)度指揮機(jī)構(gòu)，在各區(qū)域公司總部組建區(qū)域運(yùn)輸指揮中心，實(shí)行管內(nèi)運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮；中心可根據(jù)實(shí)際下設(shè)分區(qū)調(diào)度，分區(qū)調(diào)度接受中心的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)日常運(yùn)輸生產(chǎn)調(diào)度，隨著信息技術(shù)與管理手段的完善，可逐步撤消分區(qū)調(diào)度，提高指揮效率。
第三、新建鐵路實(shí)行分類建設(shè)，繼續(xù)保留鐵路建設(shè)基金。經(jīng)營性鐵路建設(shè)項(xiàng)目，由國家鐵路控股公司或區(qū)域公司負(fù)責(zé)資金籌措和建設(shè)管理；公益性鐵路建設(shè)項(xiàng)目主要由中央和地方政府投資，由國家鐵路控股公司或獨(dú)立的項(xiàng)目法人組織建設(shè)與運(yùn)營，實(shí)行獨(dú)立核算，政府對其政策性運(yùn)營虧損給予必要的補(bǔ)貼；介于兩者之間的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，在政府財(cái)政與政策支持下，由國家鐵路控股公司負(fù)責(zé)資金籌措和建設(shè)管理。
鐵路建設(shè)基金由各區(qū)域公司收取后上交中央國庫，其中70%返還國家鐵路控股公司，用于非公益鐵路項(xiàng)目的建設(shè)，30%由鐵道部安排，用于公益性鐵路的建設(shè)。改革前累積的鐵路建設(shè)負(fù)債，分別由國家鐵路控股公司和重組后的相關(guān)鐵路公司承擔(dān)償還責(zé)任。
改革鐵路行政管理體制
對于鐵道部自身及其行政管理體制的改革，該方案作了如下安排：
1、鐵道部作為國務(wù)院鐵路主管部門，與原所屬企業(yè)“脫鉤”，承擔(dān)鐵路行業(yè)管理、安全管理、市場管理、宏觀調(diào)控及對外關(guān)系等方面的職能，包括：研究制定鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施；制定鐵路行業(yè)管理政策、技術(shù)政策及規(guī)章；制定有關(guān)鐵路安全、裝備、工程與運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和管理制度，并監(jiān)督執(zhí)行；制定鐵路運(yùn)輸、建設(shè)和工業(yè)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入規(guī)則、政策監(jiān)管規(guī)則和路網(wǎng)使用費(fèi)規(guī)則，規(guī)范市場競爭秩序；安排落實(shí)公益性鐵路建設(shè)投資，對鐵路運(yùn)輸進(jìn)行宏觀觀調(diào)控；代表國家處理鐵路涉及事務(wù)等。
2、逐步建立完善政策監(jiān)管體系�，F(xiàn)階段，首先調(diào)整鐵道部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能，組建專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)鐵路安全生產(chǎn)和運(yùn)輸、建設(shè)及工業(yè)產(chǎn)品市場的監(jiān)管事務(wù)。部監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)東北、華北、華中、華東、華南、西北、西南7個(gè)地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為部屬事業(yè)單位，接受政府委托承擔(dān)具體監(jiān)管業(yè)務(wù)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革總體要求，進(jìn)一步深化鐵道部機(jī)構(gòu)改革，逐步形成公正、透明、統(tǒng)一、高效的現(xiàn)代監(jiān)管體系。
3、鐵道部公安局和下屬公安機(jī)構(gòu)列入國家行政序列。部公安局作為公安部派駐機(jī)構(gòu)，繼續(xù)由鐵道部和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，下屬公安機(jī)構(gòu)由部公安局派駐，實(shí)行部公安局和運(yùn)輸公司雙重管理。鐵路公安管理體制及經(jīng)費(fèi)，由公安部、中編辦、財(cái)政部、鐵道部專題研究，提出方案報(bào)國務(wù)院審定。
分步推進(jìn)鐵路體制改革
該方案確定了推進(jìn)鐵路體制改革的步驟：
1、用一年時(shí)間完成國家鐵路控股公司的組建，鐵道部與部直屬企業(yè)“脫鉤”，實(shí)現(xiàn)政企分開；組建鐵道部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行使政府監(jiān)管職能；同時(shí)，抓緊完善信息技術(shù)支持系統(tǒng)，做好客貨網(wǎng)財(cái)務(wù)分賬核算及相應(yīng)的調(diào)度機(jī)構(gòu)建設(shè)等基礎(chǔ)性工作。
2、用三年時(shí)間完成3大區(qū)域性鐵路公司的組建。
3、隨著鐵路基本建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，鐵路運(yùn)輸能力緊缺狀況的緩解和市場的不斷完善，將各區(qū)域公司的客運(yùn)和貨運(yùn)事業(yè)部分別改組為客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司，移交中央管理，國家鐵路控股公司將不再行使區(qū)域公司出資人職能，改組為國家鐵路路網(wǎng)公司，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革目標(biāo)。
配套政策建議
鐵道部在這一改革方案中還提出了一些配套政策的建議：
1、建議盡快將《鐵路法》修改納入國家立法計(jì)劃，使其與鐵路改革的基本要求和方案實(shí)施進(jìn)程相適應(yīng)，依法推進(jìn)鐵路改革與發(fā)展。
2、建議由國家計(jì)委、財(cái)政部和鐵道部共同研究鐵路分類建設(shè)政策及具體的實(shí)施辦法，促進(jìn)和支持鐵路發(fā)展。
3、適時(shí)調(diào)整對鐵路行業(yè)的稅收政策，不因重組而過多增加鐵路企業(yè)稅賦。建議把目前征收的鐵路營業(yè)稅改為增值稅，在國家對公益性鐵路運(yùn)輸實(shí)行全額補(bǔ)貼之前，繼續(xù)實(shí)行城鎮(zhèn)土地使用稅和房地產(chǎn)免交政策。
4、隨著鐵路客貨運(yùn)輸市場的開放和競爭機(jī)制的引入，放松對鐵路運(yùn)價(jià)的管制，賦予鐵路公司必要的運(yùn)價(jià)浮動(dòng)權(quán)，逐步建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)價(jià)形成機(jī)制和管理體制。
鐵道部還建議加強(qiáng)鐵路改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，成立由鐵道部牽頭，中組部、中央企業(yè)工委、中編辦、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、公安部、法制辦、稅務(wù)總局等相關(guān)部門參加的鐵路體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)鐵路體制改革的具體實(shí)施。鐵道部要按照積極穩(wěn)妥的原則，精心組織，在總體設(shè)計(jì)下分步推進(jìn)改革，重點(diǎn)安排好過渡期的實(shí)施步驟和具體措施，有關(guān)部門要加強(qiáng)對改革的指導(dǎo)，各級地方政府要積極配合。
