中新社北京6月15日電 題：世界大城市交通治理有何啟示？

　　——專訪北京交通發(fā)展研究院院長郭繼孚

　　作者 李晗雪

　　近幾十年里，中國民眾見證并享受到了高速城市化帶來的美好生活變革，也隨之面臨困擾各國的“城市病”，其中一大癥候就是交通擁堵。尋溯世界城市發(fā)展史，交通擁堵問題起于何時？是否已有一些特大城市探索出疏解擁堵的方向？這些經(jīng)驗(yàn)對中國城市交通治理有何借鑒價值？就此，中新社“東西問”專訪了北京交通發(fā)展研究院院長郭繼孚。

　　現(xiàn)將訪談實(shí)錄摘要如下：

　　中新社記者：請問世界大城市中的交通擁堵問題起于何時？最嚴(yán)重的交通擁堵出現(xiàn)在什么時期？

　　郭繼孚：城市交通擁堵是世界性難題，國際大城市發(fā)展進(jìn)程中，幾乎無一例外都曾經(jīng)歷、現(xiàn)在也依然備受交通擁堵問題困擾。交通擁堵也不只是機(jī)動車時代面臨的難題，早在馬車時代，交通就開始堵了。

　　17世紀(jì)至19世紀(jì)末，馬車在西方城市逐漸普及，19世紀(jì)中后期開始爆炸式增長。由于缺少有效的規(guī)章與管理，人、“車”在沒有任何交通標(biāo)志標(biāo)線的道路上混行，不可避免地出現(xiàn)了嚴(yán)重?fù)矶隆?/p>

　　1908年福特小汽車生產(chǎn)線誕生后，汽車逐漸走入尋常百姓家。二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時期，世界許多城市機(jī)動車保有量激增，隨之催生交通擁堵。

　　中新社記者：面對尤其是小汽車普及后產(chǎn)生的交通擁堵，倫敦、東京等世界知名特大城市是如何疏解的？主要思路是什么？

　　郭繼孚：國際經(jīng)驗(yàn)表明，城市發(fā)展到一定階段，必然面臨功能疏解、城市更新。但功能疏解只是交通治理的一個方面，轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式是關(guān)鍵。

　　以東京為例，20世紀(jì)60年代東京都市圈(面積13566k㎡，接近北京市面積)處于快速城市化、機(jī)動化階段，有近2000萬人口，機(jī)動車不足200萬輛，但道路擁堵已十分嚴(yán)重，早晚高峰時段軌道列車擁擠異常，被稱為“通勤地獄”。

　　2020年，東京都市圈增至3691萬人口、1623萬輛機(jī)動車，交通反而變得通暢了。東京是如何做到的？其經(jīng)驗(yàn)主要可總結(jié)如下。

　　一是以大容量、高效率的軌道交通支撐都市圈運(yùn)行，這是交通狀況能在人口激增背景下得以改善的最根本因素。20世紀(jì)60年代，東京都市圈的軌道交通客運(yùn)量約為1000萬人次/天，如今增加至近4000萬人次/天，是當(dāng)前北京軌道交通日客運(yùn)量的4倍。

　　二是重視軌道交通對城市發(fā)展的引導(dǎo)作用。許多人以為是高強(qiáng)度開發(fā)導(dǎo)致了交通擁堵等“城市病”，其實(shí)未必。東京城市發(fā)展的一大特點(diǎn)，就是圍繞綜合交通樞紐進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，這些交通樞紐經(jīng)充分、合理的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了不依賴小汽車的強(qiáng)大疏解能力，使得高強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)并未成為我們想象中的交通瓶頸、路網(wǎng)堵點(diǎn)。

　　如日本東京站所在的大丸有地區(qū)，在1.2平方公里內(nèi)聚集著4300家企業(yè)，就業(yè)人數(shù)28萬余人，就業(yè)崗位密度高達(dá)23萬個/k㎡，開發(fā)強(qiáng)度高于中國多數(shù)城市的CBD地區(qū)。東京大部分高強(qiáng)度開發(fā)都圍繞已有的綜合交通樞紐規(guī)劃和建設(shè)，東京站、新宿站等周邊建筑容積率普遍超過10，融合商業(yè)、辦公、休閑娛樂等多種功能，這些地區(qū)也成為東京經(jīng)濟(jì)最繁榮、土地價值最高之地。

　　以東京站為例，其建筑主體共8層，設(shè)有30個站臺，保障了約14條軌道交通線路在此停靠；2平方公里內(nèi)分布了100多個出入口，實(shí)現(xiàn)了軌道交通與周邊建筑群的一體化，乘客可以暢通從周邊區(qū)域集散，刮風(fēng)下雨都不受影響，大家當(dāng)然愿意借軌道出行。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，到達(dá)大丸有地區(qū)(東京站所在地)的出行中，有83%乘坐軌道交通到達(dá)，乘小汽車到達(dá)的比例僅4%。

　　三是以停車治理為抓手調(diào)控小汽車保有及使用。從國際經(jīng)驗(yàn)看，停車治理是引導(dǎo)機(jī)動化進(jìn)程和緩解交通擁堵最有效、使用最廣泛的措施。日本政府于1962年頒布《關(guān)于確保汽車保管場所等的法律》(又稱《車庫法》)，規(guī)定購車者必須確保車輛有位停放，不得將道路作為車庫使用。“有位購車”制度實(shí)現(xiàn)了土地資源對機(jī)動車保有需求的約束。

　　其次，東京還花了幾十年時間開展清理違停的“掃馬路運(yùn)動”，并高力度處罰違法停車行為，甚至以刑事手段打擊，如《車庫法》規(guī)定，將道路作為車庫使用，將處三月以下有期徒刑或20萬日元以下罰款。

　　東京的經(jīng)驗(yàn)表明，交通擁堵問題并非不可解。1970-2020年，東京都市圈增加的車輛主要集中在城市外圍地區(qū)，目前，東京人口密集的中心區(qū)小汽車保有率低、使用強(qiáng)度小，交通擁堵也明顯緩解。2018年東京都市圈小汽車出行比例為27%，軌道交通出行比例33%，位于市中心區(qū)的東京都23區(qū)軌道交通出行比例高達(dá)51%，小汽車出行比例僅8%，遠(yuǎn)低于中國北京等城市中心區(qū)的小汽車出行比例。

　　中新社記者：類比世界大城市交通發(fā)展史，您認(rèn)為中國的交通發(fā)展處于何種階段？目前我們治理城市交通面臨的最主要難題是什么？

　　郭繼孚：當(dāng)前中國正處城鎮(zhèn)化中后期，未來農(nóng)業(yè)人口市民化加快推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率還有較大提升空間。超大、特大城市交通出行仍將持續(xù)增長，特別是跨行政區(qū)劃的特大城市都市圈交通正在形成。同時，中國仍處于機(jī)動化快速發(fā)展階段，千人汽車擁有量仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，汽車產(chǎn)業(yè)市場尚未飽和。

　　目前中國城市交通治理面臨如下主要難題：

　　一是交通與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。當(dāng)前，中國超大、特大城市軌道交通客流強(qiáng)度較低，主要原因是人口和就業(yè)崗位在軌道周邊的集聚程度不足。例如軌道交通布局與職住空間存在錯位、重要功能區(qū)的公共交通特別是軌道交通支撐力度不足、站點(diǎn)周邊開發(fā)強(qiáng)度低、站點(diǎn)設(shè)置與周邊土地結(jié)合不緊密等，制約了軌道交通出行吸引力的提高。

　　與國際城市相比，中國都市圈范圍內(nèi)市郊鐵路(區(qū)域快線)供給存在明顯短板。以北京市為例，現(xiàn)軌道交通網(wǎng)絡(luò)以普速地鐵(30-40km/h)為主，采取“站站?！狈绞椒?wù)，長距離出行效率低、與小汽車競爭缺乏優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市軌道交通門到門出行時耗超1小時占比40%；北三縣進(jìn)京通勤出行中小汽車占比高達(dá)35.2%，比例明顯偏高。

　　二是城市公共交通的可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)問題。當(dāng)前，中國城市公共交通發(fā)展已到瓶頸階段，一方面，公共交通客運(yùn)量增長乏力甚至出現(xiàn)下降，在與小汽車的競爭中優(yōu)勢不夠。同時，公共交通財(cái)政的可持續(xù)性面臨較大挑戰(zhàn)。

　　三是小汽車“高密度聚集、高強(qiáng)度使用”問題突出。世界城市發(fā)展史表明，小汽車可以發(fā)展多少，不是取決于收入高低，而是取決于該區(qū)域的人口密度、土地資源稀缺度。中國一些大城市的情況，與國際大城市機(jī)動車保有和使用普遍遵循的“外高內(nèi)低”分布特征相反。

　　如北京市機(jī)動車主要聚集在高密度中心區(qū)，人口最稠密的東西城，人均機(jī)動車保有量達(dá)到0.58輛/人，約是東京等國際城市核心區(qū)的兩倍多(東京都核心6區(qū)人均機(jī)動車保有量為0.25輛/人，巴黎市中心人均機(jī)動車保有量為0.22輛/人)，中心城區(qū)小汽車出行比例也是國際城市同比地區(qū)的兩倍多。既有的搖號、限行政策無法根本上解決小汽車高密度聚集、高強(qiáng)度使用問題，超大、特大城市私人小汽車擁車及用車管理政策亟須創(chuàng)新。

　　四是停車治理難題仍需破解。當(dāng)前中國停車治理難度很大，面臨需求不斷膨脹，但供給乏力，缺口持續(xù)擴(kuò)大等難題?！皝y停車”是對有限城市空間資源的無序占用。根據(jù)中國《城市停車規(guī)劃規(guī)范》，一個停車位約需占用30㎡的土地，與北京市城鎮(zhèn)居民的人均住房建筑面積大致相當(dāng)(33㎡)。然而，目前城市停車收費(fèi)價格與其所占用的空間資源價值遠(yuǎn)不成正比，大城市的免費(fèi)停車比例仍然很高。2021年北京市通勤出行的免費(fèi)停車比例高達(dá)58.6%、夜間居住區(qū)免費(fèi)停車比例為45.63%。另一方面，違法停車處罰力度不足，違停成本甚至低于按規(guī)定需交的停車費(fèi)，無法保證經(jīng)濟(jì)杠桿對車主行為的規(guī)范效力。

　　另外，中國已明確提出2030年“碳達(dá)峰”、2060年“碳中和”目標(biāo)，而在2013年以來中國碳排放增速已趨平緩的情況下，城市交通碳排放量已成為增速最快的領(lǐng)域。數(shù)據(jù)測算顯示，北京私人小客車出行碳排放占整個城市客運(yùn)碳排放70%，每萬人公里碳排放量分別是軌道交通、地面公交的7倍和4倍。因此，私人小客車是交通碳排放的絕對主體和減排重點(diǎn)。

　　中新社記者：您認(rèn)為世界各大城市疏解交通擁堵的成功案例，對中國城市交通治理是否有借鑒意義？

　　郭繼孚：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“中國式現(xiàn)代化既基于自身國情、又借鑒各國經(jīng)驗(yàn)”。今天中國的眾多城市正在經(jīng)歷發(fā)達(dá)國家城市曾經(jīng)歷的發(fā)展過程，也面臨許多類似問題。雖然中外城市在社會、經(jīng)濟(jì)、政治與文化上都有不同，但城市與交通發(fā)展也具有眾多普適性規(guī)律，世界其他特大城市成功疏解交通擁堵的案例，對中國城市交通治理當(dāng)然具有借鑒意義。

　　國際經(jīng)驗(yàn)表明，大城市交通擁堵并非不可救藥，關(guān)鍵在治對路子。人多車多不必然導(dǎo)致?lián)矶?，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式。例如，落實(shí)公交優(yōu)先理念，重視和大規(guī)模修建城市軌道交通系統(tǒng)、大力施劃公交專用道。再如開展亂停車治理、擁堵收費(fèi)，減少市中心小汽車保有量和出行量，推動轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式。又如復(fù)興“慢行交通”、重視城市生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和公共空間改造，打造以人為本的交通出行環(huán)境等等。

　　從世界其他特大城市的經(jīng)驗(yàn)看，無論是軌道交通的更新改造、對亂停車的治理、還是慢行交通環(huán)境的改善，都經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的艱辛治理過程。我們應(yīng)該從世界大城市的經(jīng)驗(yàn)中汲取智慧，深刻認(rèn)識到城市交通治理是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，保持戰(zhàn)略定力，持之以恒、久久為功，才能實(shí)現(xiàn)城市交通的真正變革。(完)

　　受訪者簡介：

　　郭繼孚，北京交通發(fā)展研究院院長、教授級高工、博導(dǎo)，兼任中國城市公共交通協(xié)會副理事長，有超過30年的大城市交通擁堵治理的工作經(jīng)驗(yàn)，主持完成了北京2008年奧運(yùn)會和北京2022年冬奧會的交通規(guī)劃、交通組織管理方案等，以及城市交通擁堵指數(shù)、地鐵預(yù)約進(jìn)站、綠色出行碳普惠等創(chuàng)新性成果。